壹、前言
離島建設條例之制定宗旨在於：推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利等六項。本條例自民國89年施行以來，迄今已修正11次，解決諸多民間土地登記及發還，另對於離島區域之公共建設及民生需求，有相關程度的改善與提升，又因兩岸關係的發展與變遷，小三通又開啟了金門發展與定位的新方向，金門在「持續推動兩岸關係和平穩定發展」上，於不同時期都扮演關鍵角色；在小三通及「兩岸通水」之後，其兩岸城市合作已初步進入兩岸次區域合作層次，進一步的深化合作。唯查綜觀離島建設條例各條文內容，卻未見：1.健全產業發展，2.維護自然生態環境，3.保存文化特色等三項輔導或建設之條文內容，致使離島建設條例之制定宗旨，仍有不足，立法有缺漏之處，難以滿足離島住民之需求。
又揆諸本縣籍立委陳清寶委員於民國82年12月2日及澎湖縣籍立委陳癸淼委員於83年2月22日先後提案制定「離島建設條例」之目的，主要著眼於離島之建設，因受政府之漠視，導致產業落後，居民生活品質不佳，人口外移，為推動離島開發建設，健全產業發展，改善生活品質，增進居民福利，乃有上開之提案，故當初制定離島建設條例是為了改善離島居民生活，因此限縮在離島基礎建設、而非發展離島，保障住民權益。本條例雖於民國89年3月21日完成三讀，亦非依據民國88年9月3日通過之憲法增修條文第10條第12項規定所制定，故對住民權益之保障、政治參與、離島自主、離島自治、工作權保障、離島永續環境暨閩南文化之保存、經濟土地、醫療政策、賦稅優惠等，均尚未建構離島居民之保障法制。
憲法增修條文第10條係屬基本國策範疇，按本條文第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」目前中央已經依據上開憲法規定，於民國94年2月5日制定「原住民族基本法」，而中央亦援引憲法增修條文第10條第11項有關保障多元文化之意旨，於99年1月27日制定公布「客家基本法」。而對於金門等三離島，迄未依憲法增修條文，比照「原住民族基本法」，制定基本法，基於「憲法委託」，並給予金門等三離島更多基本權益之保障，予以扶助及促進其發展，制定「離島基本法」刻不容緩。
貳、「離島基本法」制定的正當性與法理基礎
按民國88年9月15日公布之憲法增修條文第10條係屬基本國策範疇。基本國策，乃是指國家一切政策所應遵循之基本政策，而為全國上下必須共同努力之目標而言。依學者看法，所謂基本國策係指：「憲法中人權規定與國家組織以外的第3種結構，其本身會成為國家發展的指針讓國家依其能力去實踐所指示的目標。」就此，基本國策所展現出的作用，不僅在於指示立法機關具體立法方向，也是提供憲法解釋的理論依據。
基本國策在憲法中的定位計有三項：1.作為方針條款。2.作為憲法委託。3.作為國家目標。查民國83年8月1日修訂公布之憲法增修條文第9條第7項規定：「國家對於自由地區原住民之地位及政治參與，應予保障；對其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展。對於金門、馬祖地區人民亦同。」其條文並無「其辦法另以法律定之」之規定，在憲法中的定位應屬於標準宣示性質的「方針條款」。但民國88年9月15日修正公布之憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門、馬祖地區人民亦同。」已增訂「其辦法另以法律定之」之規定，確已賦予立法者義務，要求其透過立法，具體實現憲政之意旨。事實本條文已非「概括」與「模糊」的規定，僅期待國家有所作為，已有「憲法委託」之效力，來填補制憲時所預留空間。
「憲法委託」，立法者負有積極的立法義務，目前「原住民族基本法」，已於94年2月5日制定公布，而「客家基本法」雖不在憲法增修條文第10條明定「其辦法另以法律定之」，亦於99年1月27日完成立法，可見憲法增修條文第10條第12款課以立法者之義務，係屬強烈。目前「離島基本法」遲未比照「原住民族基本法」立法，顯係「憲法委託」不能實踐， 不無立法怠惰，有違憲之虞，亦對憲法所欲樹立的憲政理念，產生破壞性的影響，進而造成人民對憲法所訂基本國策不信任的困境。
倘若憲法增修條文第10條第12項係屬「國家目標條款」，則憲法上一切國家目標條款，均會對國家產生法拘束力，不僅在權力運作時不可直接牴觸，更應積極地去促進與維護。陳慈陽教授認為：「憲法給予立法者足夠的立法空間，乃考慮到憲政現實的需求，期待立法者能尊重憲法秩序的基礎下，由其權衡立法時機，但卻『不能使憲法對立法者的委託，在已經處於適當的執行時期，仍有不作為的情形』出現」。
我們認為「原住民族基本法」已立法了，尤其「客家基本法」係依憲法增修條文第10條第11項宣示性質的「方針條款」之規定，也搭上「順風車」完成立法，反而屬「憲法委託」應坐「專車」的「離島基本法」尚未立法，不無漠視離島住民的需求與憲法的規定。是以，此時此刻，不論憲法增修條文第10條第12項係屬基本國策中的「國家目標條款」或是「憲法委託」，確已賦予立法者義務，要求其透過立法，具體實現憲政之意旨，不能有不作為的情形出現，故「離島基本法」之制定有其正當性與法理基礎，不容質疑，更不能立法怠惰。
參、制定「離島基本法」其法制立法體例有例可循
我國目前法律體系中，列有「基本法」者，計有科學技術基本法、教育基本法、環境基本法、通訊傳播基本法、原住民族基本法、客家基本法等六法，雖然「基本法」之立法問題，行政院法規會曾於民國92年4月17日假行政院召開「行政院法規委員會九十二年第一次諮詢會議」，就「關於『基本法』制定之必要性、法律位階及規範效力疑義等」進行學者專家「專案研討」，對於是否贊成制定基本法，有正、反意見，事實上在本會議召開之前，以「基本法」定名者計有三法，包括科學技術基本法（88.1.20）、教育基本法（88.6.23）、環境基本法（91.12.11）；而在本會議召開之後，以「基本法」定名者亦有三法，包括通訊傳播基本法（93.1.7）、原住民族基本法（94.2.5）、客家基本法（99.1.27），顯見我國法律體系以「基本法」定名，並非個案，亦非特例，有例可循。
依行政院於民國92年6月16日函送立法院審議之「原住民族發展法草案」之說明，其制定之目的，係為落實憲法增修條文第10條第12項規定，草案起初雖非以「原住民族基本法」定名，唯於民國94年1月20日，立法院黨團協商，就無黨聯盟擬具「原住民族基本法草案」、親民黨團擬具「原住民族基本法草案」及行政院函請審議「原住民族發展法草案」進行協商，決議：「名稱：『原住民族基本法』。」故「原住民族基本法」既可以「基本法」定名，則制定「離島基本法」同為憲法增修條文第10條第12項之「憲法委託」授權，要無不得以援用以「基本法」定名。
肆、「離島基本法」制定之方向與標的
一、從憲法委託意旨而言：
現行「離島建設條例」制定之目的，是為了改善離島居民生活，因此限縮在離島基礎建設、而非發展離島，保障住民權益。且綜觀離島建設條例各條文內容，並無：1.健全產業發展，2.維護自然生態環境，3.保存文化特色等三項輔導或建設之條文內容，致使離島建設條例之制定宗旨，仍有缺漏不足，難以滿足離島住民之需求。
憲法增修條文第10條第12項明定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」已揭示各項權益保障之具體立法方向與實踐目標，自應以此為首要考量之標的事項。
二、從比照「原住民族基本法」內容而言：
原住民族基本法之條文內容，包括原住民族之權益保障、政治參與、原住民族自治、自治財源之保障，教育權、工作權、人權之保障、文化之保存與維護、傳播及媒體近用權、生物多樣性知識及智慧創作之保護、經濟政策、各項基礎及民生建設之策訂作為、住宅政策、土地及自然資源保障、公共衛生與醫療政策、社會福利之權益事項、賦稅之優惠等積極性法制保障規定內容。未來「離島基本法」之制定，除部分特別屬原住民族之專有事項，不能移植全然比照外，其他共同或普世價值之權益事項，及屬離島環境之弱勢與生存發展受限事項，均應納入，以型塑建構離島特性之保障法制。
三、從國外案例而言：
離島治理之特別法制制定，國外有諸多案例與作法，如鄰近日、韓兩國之離島振興政策立法可資借境，如1953年，日本制定「離島振興法」，是其離島基礎建設與經濟發展之法源；而沖繩則適用「沖繩振興特別措置法」，指定沖繩為 「全國唯一經濟特區」，發展觀光度假產業、情報通信、國際物流據點，另賦予成立開發金融公庫，提供招商引資之融資優惠措施。
而南韓則於1991年12月31日制定「濟州道開發特別法」；期間歷經多次修正，而為建立國際自由都市，於2006年7月1日修訂實施「濟州特別自治道暨開發國際自由城市特別法。」
濟州自治道特別法主要規定濟州特別自治道的設置以及道內市和郡的廢止；強化居民參與，強化道議會功能；進行道人事權的改革；進行教育自治；促進行政機關權力下放的改革；以及為將濟州道建設成為新型國際自由城市，推進旅遊觀光、醫療觀光、英語教育等方面的改革為其主要內容。
此一法律，濟州自治道形成與其它自治地方政府不同的特點，從中央政府獲得很多自治權，屬於分權改革，中央權利下放，形成積極的夥伴關係，而非上下級關係，比如其行政機關、訂定實施標準、地方自治警察制度的導入，外國人免簽入境等，進一步為活躍濟州島的經濟及發展打下了較好的基礎。更擴大濟州自治道財政及稅制的自律性，濟州道得到國稅移交和地方交付稅等收入保證。
四、從地方民意及需求而言：
陳水扁總統競選時曾針對金門的發展提出六點主張，包括：將金門升格為特別行政區、建立金門免稅區、三通從金門開始等六項。陳前總統認為，金門如果停留在省屬的縣市層級，地方建設難以推展，因此應訂定為「離島特區」，或名為「特別行政區」，與台北市同級，如此財源才能充分保障。故行政院研考會於民國91年6月委託國立高雄應用科技大學完成「金門設立特別行政區可行性之評估」，報告中指出「在民國90年8月的經發會兩岸組的分組報告中，已達成「積極評估建立經貿特區」的共識。本報告也提出：「金門特別行政區應朝『經濟特區模式』規劃，先成為兩岸貨品交流中心，免稅購物天堂，依據金門地區實際的需要立法。」顯見金門未來之發展模式與立法需求內容，亦可據此研訂。
另金門縣政府於2012年11月規劃完成之「金門縣概念性總體規劃」，借鏡濟州島案例，提出金門長遠體制面構想，規劃金門成為「國際自由市」，是以「金門縣概念性總體規劃」參考濟州自治道特別法之成功案例與立法內容，應為地方政府對於島嶼政治體制與開發機制之意見。
伍、結論
離島是偏鄉，更是屬於地域弱勢族群。由於立地條件、土地、人口規模的限制，在經濟上難以自立，生活資源匱乏，多有仰賴本土補給，成本相對偏高，人民生活清苦，又極度缺乏醫療以及社福資源，造成人口外移。
如何擺脫離島的宿命？翻轉其命運，確應有前瞻之思維與非常之手段，採行「大破大立」，給予離島重新定位、鬆綁與授權，方能重塑其島嶼政治體制與開發機制。
照顧弱勢，扶植弱小，一向是我立國的精神，而憲法增修條文第10條第12項既已揭示離島各項權益保障之具體立法方向與實踐目標。且又屬基本國策中之「憲法委託」條款，確已賦予立法者義務，要求其透過立法，具體實現憲政之意旨。故比照「原住民族基本法」及「客家基本法」，以「基本法」定名，制定「離島基本法」確屬可行與正當，亦有其法理基礎。
考量離島特性，借鏡國外案例，參考比照「原住民族基本法」等共同或普世價值之權益事項，納為內容架構，並再考量屬離島環境之弱勢與生存發展受限事項，予以納入，方能型塑建構離島特性之保障法制。
民國106年12月行政院金馬聯合服務中心與三離島縣政府共同辦理之六場「推動修正『離島建設條例』公聽會」，有關制定離島基本法，以取代離島建設條例的立法構想，呼聲不斷；而離島各界民意對此議題迭有提出：連江縣立委曹爾忠委員，早於民國98年10月23日立法院國是論壇中，以「速訂金馬澎基本法」為題，提出呼籲；民國105年10月1日「金馬澎離島聯盟」在台北市舉行第2次大會，亦提出推動制定「離島人民基本法」。顯見制定「離島基本法」，係離島居民共同的心聲，政府應早日推動立法，以符民望。
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