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特刊月訊

無可取代的金廈小三通~小三通首航十週年的影響與意義

*2011/01/02
作者:邱垂正。 點閱率:206
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  自馬政府上台以來,兩岸已進行了6次江陳會,簽署了近20項兩岸重要協議,包括兩岸直航、陸客來台、司法互助,以及兩岸經濟合作協議架構ECFA等等,雖然兩岸經濟社會交流已積累相當不錯的成果,但卻不能忽略「小三通」對兩岸營造善意和解、培養雙方合作默契的重要作用。
「小三通」首航10週年,象徵著一個推進兩岸關係發展重要的時間與空間座標。從時間角度而言,10年標記著一個發展重要階段,它是維繫管道不中斷最久的兩岸互動政策。過去10年兩岸政府曾因政治立場不同,常有引發緊張對立情勢,甚至陷入關係惡化低盪影響著小三通的流量,但卻始終沒有削弱「小三通」的運作與暢通。換言之,截至目前為止,還沒有一項兩岸政策可以像小三通一樣,歷經完整10年仍為兩岸政府所刻意維繫著。在2009年兩岸直航前,小三通是兩岸直航的唯一管道,也是兩岸人民直接往來最便捷管道,並在兩岸劍拔弩張時發揮極大緩衝作用,時時為冰冷僵硬的兩岸氣氛注入絲絲暖流。
  從空間來說,「小三通」是兩岸營造和平重要的空間座標。金門鄰近大陸,曾歷經國共血戰,飽嚐砲火摧殘達30年之久,而小三通實施對金廈雙方而言意義深遠,雙方從過去兵戎相見的前線,轉化為兩岸和平互信的試點,發揮著新功能主義的外溢效果(spillover effect),也為日後兩岸互動提供了制度建立的路徑依賴(dependent path),為現今開啟兩岸大交流、大合作,奠下必要的基礎。同時也讓金門也從台灣的邊陲離島,成為兩岸往來的中繼站與交會點。
  小三通實施10年以來,從人員往來分析,兩岸民眾利用金廈小三通交通便捷機制的出入境人數,合計已突破600萬人次,其中台灣民眾利用金門進出大陸的人數達520多萬人次,大陸民眾則超過80萬人次。
  若以小三通實施成果的發展歷程加以劃分,基本上可大致分為四個階段:
第一、台灣先行期(2001-2004)
  台灣政府於2000年12月15日發佈「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」,翌年元旦開始實施,讓行之多年的金廈岸際非法交易,有了除罪化的法律機制,讓金門馬祖民眾與大陸地區進行合法的直接經貿往來,同時,也有限度地開放大陸地區船舶、貨品及人員進入金馬地區。
  當時由於兩岸政府對「一個中國」立場迥異,兩岸兩會無法進行協商,台灣政府基於立法院離島民代提案要求,先以「操之在我」的務實作法,先行片面開放小三通措施,但因未與大陸方面進行磋商,屬於台灣方面的片面開放,因此開放頭幾年,大陸方面正處於對台灣政策測試期,回應立場謹慎而消極。因此,2001年全年台灣民眾利用金門進出大陸共計,出境(9738人)與入境(9751人)人數各不及萬人,而大陸民眾被核准利用金門小三通出境(937人)與(951人)入境更是低於千人以下。
  但自第二年開始,金門「小三通」逐步加溫,2003年全年出入境人數各達75,000人以上,同時期大陸入、出境旅客成長極為緩慢,僅達2,000餘人,在此「台灣先行期」過程中,兩岸使用「小三通」人數比例懸殊,台灣民眾遠多於大陸民眾。
  第二、僵持互動期(2004-2008 5/20)
  此一階段雖然兩岸關係大結構仍呈現僵持格局,但雙方經過3年的磨合與測試,「小三通」作為培養兩岸善意互動,也積累培養出兩岸政府與人民某種程度的務實感。大陸方面於2004年9月主動宣佈開放福建省居民到金馬旅遊,2005年5月大陸國家旅遊局提出「閩台旅遊交流」的8項新措施。自此開始兩岸「小三通」穩定發展,2004年底,台灣民眾利用金門「小三通」進出大陸已逼近各20萬人次,大陸民眾則是逼近萬人。自2005年開始到2008年民進黨執政為止,「小三通」優勢效應開始發酵,人數持續增長,4年來出入境人數,從各有24萬、27萬、31萬到44萬,「小三通」逐漸展現兩岸便捷化往來優勢。
  第三、全面擴大期(2008-2009)
  2008年5月20日台灣實現二次政黨輪替,2008年6月19日行政院通過「小三通擴大放寬政策」,全面放寬台灣地區人民、外國人、港澳居民,由金馬地區進入大陸;同年9月4日通過「小三通正常化方案」,進一步放寬「小三通」人員、航運與貿易往來限制,並適度提供大陸人士「來岸取證」便捷措施,10月15日澎湖也加入小三通行列。而大陸方面在2008年9月7日也擴大13個省市可以透過小三通中轉來台,為兩岸正式啟動「大三通」直航前,共同先為「小三通」一起加溫,為全面擴大「小三通」量能攜手合作,締造出兩岸良性互動合作擴大交流的成果典範。在兩岸直航前夕,此一階段兩岸共同為金門「小三通」的全面擴大進行合作,締造出一年內入出境人數突破超越100萬人次的佳績。
  第四、後直航發展期(2009.4.26迄今)。
  2009年4月兩岸簽署空運補充協議,同年8月31日開闢了往來廈門與台灣的直航航班,「小三通」正式遭遇「大三通」的挑戰與衝擊,並開啟了後直航「小三通」發展期。正當兩岸政府與金門各界擔憂小三通是否被兩岸直航所取代或邊緣化之際,歷經2009、2010年考驗,不但往來金門「小三通」的台灣民眾創下出入境各64萬人次的歷史新高!值得注意的是,此一階段大陸民眾利用金門「小三通」,不但不受兩岸直航影響,往來兩岸人數更是迭創新高,2009年出入境各有11萬人次,2010年更創下各17萬人次歷史紀錄,證明「小三通」作為兩岸往來的交通模式,深具時間與價格雙重成本優勢,成為難以取代的兩岸重要便捷通道。
  「小三通」歷經10年共4個發展時期,它為兩岸關係發揮了多重功能,除了為兩岸民眾提供便捷往來通道外,也扮演著積累兩岸點點滴滴善意合作的匯聚平台功能,當兩岸緊張冰凍時,它往往發揮著為兩岸僵局溶冰效果;此外,「小三通」更為「大三通」實踐,提供許多寶貴的心理基礎與實務的經驗,為今日的大三通奠下雄厚的經驗基礎。如今嶄新面貌的「小三通」,不但未因兩岸直航成功而功成身退,相反地,經歷10年「小三通」試驗運行,不斷地提高效能與精緻服務,目前正以「快速通關、舒適便捷」的高品質服務新面貌,來迎接另一個兩岸新10年,它已成為吸引越來越多兩岸與國際的旅人,一個便捷往來兩岸優質選擇。
  更重要的是,過去10年已經證明,「小三通」不但是兩岸善意和解、積極合作的寶貴資產,更是兩岸邁向永久和平的制度標竿,它在未來兩岸關係下一個10年的互動發展上,相信將繼續佔有重要的歷史地位。
  (國立金門大學國際暨大陸事務學系助理教授)

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