日昨監委對行政院暨相關部會執行「小三通」業務成效不彰，洵有違失，正式提出了糾正，地區包括縣長李炷烽、議長莊良時等地方首長都認為這份糾正文說出了民眾的心聲，監委除了糾正文之外，並根據調查結果撰寫了一份「調查意見」，彙整並對小三通提出諸多具體建議，為了讓民眾透過監委的調查，對小三通政策有更具體、更深入的瞭解，以下將分數個系列摘要這份「調查意見」。

按「離島建設條例」於民國八十九年三月二十一日經立法院三讀通過，並奉總統於同年四月五日公布施行，該條例第十八條規定：「在台灣本島與大陸地區全面通航之前，得先試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航，不受台灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制，其實施辦法，由行政院定之」。行政院大陸委員會(以下簡稱陸委會)依行政院指示，針對「離島建設條例」第十八條所規定試辦金門、馬祖、澎湖與大陸地區之「通航」，以及因「通航」所必然衍生的人、貨往來及相關商業行為，即所謂「小三通」，積極進行評估規劃，八十九年九月中旬完成兩岸「小三通」影響評估報告，並函報行政院核轉立法院備查。各機關依據上述評估報告，就其主管部分展開細部規劃及實施準備工作，經由陸委會彙整統合，據以擬定兩岸小三通推動方案及執行計畫報請行政院於同年十二月二十一日核定實施，並於同年十二月十五日發布「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」，同年月二十五日施行，於是兩岸「小三通」自九十年元月一日正式實施。

監察院為瞭解行政院試辦金門、馬祖與大陸地區之「通航」相關規劃及辦理情形，內政及少數民族、國防及情報、財政及經濟、交通及採購、司法及獄政等五委員會聯席會曾於九十年八月間前往金門實地巡察發現行政院相關部會執行「小三通」業務成效不佳，內政及少數民族委員會爰於九十年九月四日第三屆第六十二次會議決議，組成專案小組進行調查。案經監察院於九十年十月十九日函請行政院查復相關資料；九十年十二月二十一日召開專案諮詢會議，邀請學者專家提供卓見；九十一年一月三十一日、二月一日至馬祖地區實地勘查，九十一年二月二十一日、二十二日至金門地區實地勘查，並分別與當地地方人士舉行座談會；九十一年三月二十日約詢交通部、經濟部、財政部、內政部、行政院農業委員會、行政院衛生署及陸委會等副首長，九十一年三月二十二日約詢國家安全局、國防部、行政院海岸巡防署、法務部及陸委會等副首長，復於九十一年五月二十二日約詢陸委會蔡主任委員英文就本案綜合說明，茲將調查所得之意見臚列如下：

一、金門馬祖與大陸地區試辦「小三通」，法制尚欠周妥，其所據以訂定法規命令之法律授權未臻具體明確，顯與依法行政原則相違背：

(一)按「離島建設條例」之制定，依其第一條規定，旨在推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利。其第十八條並規定：「為促進離島發展，在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航，不受臺灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制；其實施辦法，由行政院定之。」行政院爰據以訂定「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」(以下簡稱「試辦通航辦法」)，並核定「小三通」推動方案及執行計畫，推動金門馬祖與大陸地區「小三通」。

(二)惟查，上開「離島建設條例」第十八條規定係採概括授權之方式，其授權內容、目的及範圍並不明確。按立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨，司法院釋字第五二二號解釋甚明。況涉及人民權利之限制亦僅得授權以命令為補充規定，並非全然以命令替代；至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。故涉及人民權利之限制，其構成要件，即應由法律定之；若法律就其限制人民權利之構成要件，授權以命令為補充規定，其授權之目的、內容及範圍即應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之限制，方符明確性原則。監察院諮詢學者、專家即指出：「人民權益不明確。以命令的位階來訂定實施辦法(按係指試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法)，違背中央法規標準法的規定與大法官第五二二號的解釋。」顯非無見。

(三)次查，試辦通航辦法第六條第一項「本辦法施行前已設籍金門、馬祖之漁船，經依船舶法申請變更用途，並於註銷漁業執照或獲准休業後，得向當地縣政府申請許可從事金門、馬祖與大陸兩岸間之水產品運送；其許可條件，由當地縣政府定之。」；第二十八條第二項「前項直接往來業務，應報經財政部洽商中央銀行後許可之；直接往來及間接往來之幣別、作業規定，由財政部洽商中央銀行後定之。」；第二十九條「金門、馬祖之金融機構辦理大陸地區人民之外幣現鈔或旅行支票結售、結構規定，由中央銀行定之。」；第三十條第三項「前項動植物及其產品，由行政院農業委員會定之。」；第三十四條第二項「交通部為協調海關檢查、入出境證照查驗、檢疫、緝私、安全防護、警衛、商品檢驗等業務與相關之管理事項，得設置離島兩岸通航港口檢查協調中心；其設置要點，由交通部另定之。」等規定，按「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法令規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」司法院釋字第五二四著有解釋。試辦「小三通」相關法令攸關人民權利義務至鉅，尤其對於人身自由、人民之財產權、工作權影響更大，應有明確之規範，並有法律保留原則之適用，上開規定在法律無轉委任之授權下逕行委由相關機關定之，是否逾越母法之授權範圍，令人質疑。

(四)復查，離島建設條例之制定，目的在推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利。因此該條例之立法目的僅在於提振離島之全面發展。而「小三通」之實施，除為促進離島地區之建設與發展外，並在於增進兩岸良性互動，改善兩岸關係，二者目的、範圍並不一致。且離島建設條例第十八條僅授權訂定試辦「通航」之實施辦法，惟「小三通」推動方案、執行計畫等全面規範商品貿易、人員往來、金融往來、郵政往來、工商發展及農漁業發展等牽涉人民之權利義務事項，相關規定顯已逾越法律授權訂定「通航實施辦法」之「必要」範圍。按「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」、「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。」迭經司法院釋字第三六七、第四七四號解釋在案。陸委會蔡主任委員於監察院約詢時答稱：「未來應於情況穩定後，以「小三通條例」予以規範，長遠上是有其必要性，時間順序上，於今年下半年辦理。目前正在檢討臺灣地區與大陸地區人民關係條例，若有關於﹃小三通﹄者，將一併處理。」職此之故，主管機關應審慎檢討有關實施「小三通」相關之法律、法規命令、行政規則等規定，以建構周妥之法制規範，落實依法行政之原則。(系列之一)