二、政府試辦金門馬祖與大陸地區「小三通」，尚難達成「促進離島地區之建設與發展、增進兩岸良性互動，改善兩岸關係」之規劃目標，相關作為亟須檢討調整：

(一)依行政院八十九年十二月二十一日核定之「兩岸小三通推動方案及執行計畫」所示，「小三通」規劃之目標在於：「１、促進離島地區之建設與發展。２、增進兩岸良性互動，改善兩岸關係。」惟依陸委會統計資料指出：金馬「小三通」自九十年元月一日正式實施截至九十一年四月底止，金馬民眾藉由「小三通」進入大陸地區者計有一六、五九○人次(金門縣計一四、一二○人次；連江縣計有二、四七○人次)；船舶往來統計部分，雙方不定期航班往來進行三○五航次，其中金門至廈門地區一四四航次，馬祖至福州地區八十二航次，大陸船舶往來金門、馬祖計七十九航次；進出口貿易統計部分，金門地區登記為進出口廠商者有一三五家，進出口報關件數總計有一一三件，總金額達新台幣三九、九三○、一四七元，其中進口八十件，金額為新臺幣一九、九三六、九九六元，主要進口項目為砂石及各式建材(約三一、七六○噸)；出口三十三件，金額為新台幣一九、九九三、一五一元，主要出口項目為高梁酒及貢糖(約六一噸)。馬祖地區登記為進出口廠商者有六家，進口報關件數總計有六十二件，總金額達新台幣一九、四一四、五四四元，主要進口項目為砂石及各式建材(約六○、七七七噸)，據上資料以觀，「小三通」目前實施範圍僅侷促一隅，並未依陸委會規劃目標全面展開。

(二)就「促進離島地區之建設與發展」而言，希望藉由人貨往來擴大離島地區發展之利基，促進經濟繁榮，以照顧金馬民眾生活。然而，觀諸實際執行情形，可發現「小三通」並未能滿足或符合金馬地區民眾之需求，尤其是在「小三通」所創造之經濟利益方面，與預期目標尚有距離。事實上，由於金馬地區當地居民原本不多，經濟發展條件並不佳，再加上駐軍人數大幅減少，市場規模小，消費能量有限，而「小三通」又禁止大陸貨物「中轉」來台，基此，在當地居民的認知中，「小三通」又何能促進當地經濟繁榮？此外，就「增進兩岸良性互動，改善兩岸關係」而言，其目標應在展現我方善意，爭取對岸之相對回應，並期望能夠藉由單方、片面或「可操之在我」的作為，促成兩岸關係獲得改善。然而，「小三通」是否能換取中共同樣善意之回應？近一年來之實踐結果顯示，除非國際社會的關注發揮作用，否則實難以期待藉由「小三通」之實施，能夠有效導引兩岸走向實質和解。

(三)按「小三通」之實施，雖提供金馬與大陸地區往來之便利，並縮短交流之時間及節省金錢成本，但「小三通」之規劃推動，現階段對金門、馬祖與大陸人貨往來依然採取相當的限制，因此實施成效與規劃目標尚有差距，陸委會於監察院約詢時答稱：「政府試辦﹃小三通﹄目前仍因中共方面的限制及選擇性的配合，致使定期航線尚未開航，商業運轉也未全面啟動，大陸人民迄今仍難自由前往金門、馬祖，從而為地方帶來的經濟利益不多。」監察院諮詢學者、專家亦指出：「小三通並未促進全面大三通的實踐，因為小三通已經試行一年，但是大三通並未因小三通的試辦而學到很多經驗，也無法瞭解到大三通該如何操作或是如何促進大三通另一種思維的格局。至於釋出善意，如果我方的動作無法改變對方的思維方式，甚至讓對方認為這是種惡意的行為時，那麼我們就無法達到政策目標，因為我們並無法改變對方的思維模式與行為舉止。因此從對兩岸釋出善意的角度來看，這項政策也是失敗的。」綜上而論，政府實施「小三通」迄今已逾一年餘，尚難達成「促進離島地區之建設與發展、增進兩岸良性互動，改善兩岸關係」之規劃目標，政府相關作為亟須調整。

三、金門馬祖與大陸地區「小三通」之試辦，配套措施不足，影響執行績效；且民眾滿意度偏低，政府實際作為與民眾認知、期待落差甚大：

(一)執行小三通必然面臨之相關問題，本應於實施前研議評估並妥適因應，惟查：港區運作之規劃改善，港口管制、港口安全設施之備置及入出境旅客貨物通關作業；港區拖駁船之撥補建置；機場機坪及跑道阻絕設施(北竿與尚義)之增設；「兩岸貨品交易中心」規劃設置；檢疫措施之落實實施與手續簡化；防治走私具體作為之律定；金門地區大陸人民收容中心之增設；海巡、岸巡、治安能量及人員之調度因應、金門地區(馬祖已設靖廬)收容大陸地區人民之「靖廬」設置、以及漁船配套管理等相關問題，尚乏有效配套措施，相關業務無法全面展開，造成民怨。監察院諮詢學者、專家即明確指出：「小三通沒有周全的配套：應有的配套，第一個是關於金馬海防安全問題，我必須承認金馬沒有海防。另外，海關的人員都是採取輪調的方式，大概幾個月就輪調一次，而不是長駐，所以無法瞭解當地走私的特色，人員也算是新手，如此一來，不但人員不足，在執法上又是採輪調而非長駐性的方式，因此在執法上確實會造成一些問題。」

(二)金馬民眾對於小三通之認知與實踐上，認為小三通等於海上小額貿易除罪化，但實際上並非如此，查離島建設條例第十八條所謂：「不受兩岸條例等法令」之限制，其不受限制之法令範圍，究係不受兩岸條例其中部分條文之限制，或完全排除台灣地區與大陸地區人民關係條例之適用？例如兩岸條例中之刑罰規定，金馬地區是否仍有適用？除兩岸條例外，究竟還有那些法令亦屬試行小三通之金馬地區，可不受限制者？例如是否仍有懲治走私條例、國家安全法之刑罰適用？金馬地區小三通，究應適用何種法律來規範金馬地區人民之權利與義務，相關主管機關均未適時明確之宣導，造成民眾之誤解與認知之錯誤，徒增民怨，顯有未當。

(三)又據九十年度陸委會蒐集十三次國內媒體調查資料，民意對「小三通」政策之認知及意見，經彙整並進行綜合分析顯示：對於開放離島地區(金門、馬祖)先行試辦「小三通」的政策，有六成以上的民眾表示支持，惟其是否有助於兩岸關係的良性發展，民眾看法分歧，認為有幫助及沒幫助的比率分別為三成八及四成二。在「小三通」政策試行滿月後，有六成一的金門民眾對於「小三通」相關措施表示不滿意，有四成一的民眾肯定此一開放措施使兩岸人民能夠正式往來。對於「必須戶籍設在金馬地區六個月以上者才能申請進出大陸」的規定，有五成六民眾認為沒必要。揆諸上開資料，政府實施小三通以來，民眾對於「小三通」相關措施滿意度偏低，相關主管機關應引以為鑑。

(四)綜上所述，政府實施小三通前，相關主管機關並未妥適擬定周密之配套措施，預先研判地域特殊因素，掌握問題核心並籌謀解決，造成政策與法令的矛盾(如除罪化)，執法者與人民之對立，顯有未當；且政府小三通基本政策，乃規劃金門、馬祖與大陸福建地區進行「邊區貿易」乃至「邊區經濟合作」，惟事實上陸委會第一階段開放之目標，僅止於「通商口岸」式的國際貿易模式，而金馬地區人民、地方政府及民意機關一致所期待的，則是「免稅自由港特區」。如此對小三通模式，從法令規定，政策目標，乃至民意需求、與民眾期待落差甚大，民眾滿意度偏低，政策宣導成效不彰，至為明顯。