從六離島接管看金門發展問題的本質

　　最近金門縣府接管六離島的事情，引起各界極大的關注，對於六離島的未來，以個人曾在二膽島上服役半年的經驗，應該是有點資格來提出一些看法的。說到六離島的未來發展之前，為了讓大家有個整體概念，最好還是再複習幾個數據：

目前準備接管的大膽(79公頃)、二膽(28公頃)、東碇(1．6公頃)、北碇(8公頃)、獅嶼(0．7公頃)、猛虎嶼(2．5公頃)。而在延平郡王祠對面的建功嶼，相信許多鄉親都上去過了，它的面積是0．5公頃。金門的面積約15000公頃，台北市面積27300公頃，高雄市11400公頃。台塑雲林麥寮工業區面積2096公頃，南亞林口廠總面積是106公頃。　　　

從島嶼面積、地理位置或其他現實條件來看，我們可以了解有些需要大量用地的發展選項對於六離島甚至是金門本島而言幾乎是不可行的，其他需要大量用水用電的發展項目，在初期而言，同樣窒礙難行。以面積約0．28平方公里的二膽為例，雖然有海水淡化機，但產出量小，水質差，機具也經常故障。當年飲用水就靠一口出水量不多的「神井」，而井水的使用還得特別管制，僅是供給伙房每日三餐用水，水量都已感覺捉襟見肘，平日梳洗用水得靠戰備水池裡灑過明樊的儲水；電也只靠一具小型柴油發電機，得分時段或只在特定時間供電。　　　

水電可以說是最基本的需求，如果這兩樣問題沒能妥善解決，則想要有較大發展根本不太可能。若無法克服這類問題，則大概也只能依循目前的觀光發展思路，把六離島當成金門本島景點之外的延伸。在這種觀光考量之下，六離島中恐怕也就只有位置處於兩岸小三通觀光帶狀及旅遊動線上的「大、二膽島」還能有一點點發展希望。而位於金門南方二十七公里的「東碇」、復國墩東方約四公里的「北碇」雖然都有古燈塔，也有坑道，但是，以如此薄弱的訴求是無法長期成為觀光賣點的，除了特色並不明顯之外，從現實面講，旅行業者也不會在行程上作出此種安排。同時，應該沒有幾個觀光客會有那麼大熱情願意一一登島遊覽特色大同小異的島嶼。因此，除了稍微具有開發價值的大、二膽外，可以預料的是，其他幾個如果沒有適當的開發方案或維護管理，則恐怕很難避免淪為荒島或真是變成窩藏亂源的安全與治安死角。

如果六離島的定位是觀光，也許還得做如下考慮：島上的觀光消費體系並未準備就緒，觀光客上島後，對金門或老百姓能帶來何種好處？發展六離島觀光是否只會分割既有旅遊行程、反而減少觀光客在本島的停留時間？六個小島的地理位置、條件各不相同，我們準備投入何種資源下去建設？會不會對本島的建設發展產生排擠效應？會不會招致本島都發展不好、哪有餘力再進行六離島建設的譏諷與質疑？　　

如果六離島的定位不只是觀光，而是誠如立委所言，要變成「金門的鼓浪嶼」、要採用BOT方式進行開發建設的話，則除了前述的水電必須克服外，還有一些現實的問題需要面對。諸如：有無明確界定許可發展範圍？有無深具潛在利益的項目？能否明確排除兩岸戰爭衝突的安全疑慮？有無配套的工商、稅負、銀行貸放、物流金流甚至人員或勞工引進的政策及法規？　所謂BOT(BUILD-OPERATE-TRANSFER)，即建設、運營、移交模式。是一種許可方允許被許可方在許可期限內、在移交設施前負責設施的建造和營運，並最終無償將所有運轉的設施移交給許可方的許可合同。授予通過招投標選中的企業來投資、建設、運營、維護等；特許權期限內，專案公司向用戶收取費用，來抵償投資和經營成本，並獲得合理回報，政府則擁有對專案的監督權、調控權；特許期滿，專案公司把基礎設施移交給政府。　　　

只有在投資者評估過各項風險後，認為有一定把握可以獲取相當的利潤報酬，才有可能參與BOT專案建設。對於六離島的開發，在政府尚不能給予安全保證、給予諸如碼頭水電等基礎設施的妥善解決、給予非常特殊優惠的開發許可政策保證或經營項目許可的彈性，則談BOT恐怕流於一廂情願。那麼如果是自己開發呢？自己開發當然馬上面臨到人力、物力、財力等一系列問題，馬上會產生與本島大、小金門發展資源排擠效應。　　　

如果對六離島的發展定位並不單純侷限在觀光上，不管是自己開發、合作開發或是委外BOT方式，相關發展評估規劃必然都得先就定位才行。針對這點，縣府或許應該成立一個結合產官學的發展專案小組，邀請兩岸一些著名的大學及建築設計公司，以開放競標方式，遴選六離島的開發設計方案，而千萬不要再委託一些非專業的學校或是民間團體，搞一些隔靴搔癢的報告，做一些無關痛養的調查，抄襲摘錄一大堆關於金門文史背景的資料，最後再做出幾個陳腔濫調、可有可無的結論。　　　

事情「貴在慎始」。接管六離島的「目的」與「定位」是什麼一定要弄清楚！我們相信縣府決定全面接管六離島，必然是基於金門長遠的發展利益考量。但是，目前縣府和議會間對於是否接管以及有無能力接管六離島的考量上已經出現了不同的聲音。其實，關於接管六離島的問題應該要分成兩個層面來看，首先，是涉及如何接管的技術性問題，其中當然包含許多人顧慮的所謂「安全」問題。其次是，後續如何發展的問題。「接管」和「發展」是兩回事，不應攪和在一起。也就是說不管接管「可能」存在何種技術問題，都不能影響「應該」接管的前提。

雖然，我們不知道國防部在整個六離島釋出過程中所持的立場到底如何？是樂觀其成，或是勉強配合？是採用完全撤軍或只是所謂調整兵力部署？是否要求縣府一定得一次接管六個島嶼？或是還有協商空間、允許依序或分次接管？不管國防部的立場如何，基於金門長遠利益與發展角度，個人是強烈支持撤軍主張的。如果朝野許多人所盼望的「和平非戰區」、「和平示範區」、「經濟特區」或「免稅特區」等想要有實現的一日，則必然需要先淡化目前金門的軍事定位，甚至完全消除。當然，撤軍帶來的後遺症、造成的民間小商家普遍蕭條，也是政府必須積極尋求振興之道的，否則，日久人心難免又懷念起「軍管時期」的好。　　

　談六離島發展，應該和大、小金門的發展放在一起來看。涉及相關發展議題時一定要有全盤綜合的思考。今天如果本島都解決不了的發展問題，則六離島恐怕還是都得一一面對。假使，六離島接收了後，都走上了類似「建功嶼」一樣的思路，則恐怕六離島的前途也一樣難有作為。六離島想要成功的要件是，除非給予極特殊的政策或身份。這種需求條件和今日大、小金門希望爭取的「經濟或行政特區」身份是一致的。如此，我們關於六離島發展的想法，又會整個轉回到「原點」，這個「原點」就是今天金門發展的「死結」。而如何打開這個死結，正是今日或未來金門所有立委參選人或從政者唯一的、最高的政見。　　

　如果爭取成為特區可以變成大家的共識，則我們就不難理解為何金門需要選擇撤軍。如果金門無法非軍事化，又如何奢望成為兩岸「和平特區」？無法成為特區，金門就很難掙脫目前的困境！誠然，駐軍或撤軍是一種艱難的取捨，但是為了金門的長治久安、為了讓後代子孫免於戰火的恐懼與荼害，我們有理由選擇自己認為正確的道路！這種選擇非關意識型態，也無關乎愛國不愛國，有的只是對金門這塊土地的認同與關心！　　

　這種以金門在地思考為主的「新金門人主體意識」，不只是為了喚起所有金門鄉親對這塊土地前途的思考，同時也是為了凝聚島內高度的共識，以便讓中央或兩岸的執政者了解此刻或未來的金門人真正需要的是什麼！六離島的接管或非軍事化，無論在象徵意義上或實質上都讓我們離「特區化」的目標更近了些。　　　

一旦能夠有這樣的認知，則對於六離島，就沒有所謂「要不要」或「該不該」接管的問題，而只存在「如何」妥善接管的問題。我們只有先弄清楚這個問題本質，才可以避免接管六離島又變成為一項具有爭議，甚至影響金門內部團結的事件。　　　

對於六離島的接管，在初期可能引發鄉親對撤軍或是重新調整兵力部署所帶來的安全擔憂，但是，老百姓真正關心的恐怕還是六離島的發展是否能夠於己有利？如果六離島的定位設想無法超越現有的觀光思路甚至採用另起爐灶的做法，則可以預見的是，六離島必然很快會成為施政的包袱。因為，六離島的開放表面上似乎有利於金門推展觀光，實則分散了觀光客在大小金門停留時間與消費機率，同時，六離島的觀光利益，基本上還是完全排除一般百姓的參與，除了船家和旅行社之外，恐怕連多數的特產業者都會受到影響。　　　

但無論會面臨何種問題，六離島勢必都得予以接管，因為這是金門實現特區化的必要條件。雖然我們不應該把金門的發展寄望在大陸對金門所釋出的善意上(例如，大陸開放福建人民來金旅遊政策)，但是，我們有理由相信：一個非軍事化的金門，更有利於「兩岸金廈和平特區」構想的實現。我也相信只有金門積極的把自己納入整個「閩東南」經濟體系內，我們許多經年累月無法克服的發展問題(水、電、市場腹地：：：)，才能得到徹底解決。　　

　六離島發展問題的本質，其實正說明了金門迫切需要「特區化」的事實。一旦特區化後，金門要BOT個幾條「金廈大橋」可能都不是問題，屆時，六離島才有可能實現「金門鼓浪嶼」的美好夢想。但是，在此之前，我們也許無法完全擺脫觀光的定位思考，但可以在規劃上儘量朝國際BOT等委外或合作開發的方向多做努力。　　　

今日金門的「觀光定位」是千方百計打扮自己，渴望別人「走進來」來看看我們；希望有朝一日因為咱們各項建設發展都提升了，而變成鄉親們都可以抬頭挺胸「走出去」看看別人。這「進來」或「出去」的區別，正是我們這塊土地上的「新金門人」所要展現的骨氣！