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高粱契作栽培制度修正對農家之影響

發布日期:
作者: 金牛/金湖鎮民。
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金門高粱契作制度在面對政府農業政策的轉變、民意代表質詢壓力、農民經營需求,農政單位為求達到公平性問題,降低大規模農家獨占金門高粱經營市場,鼓勵農家以小規模方式從事高粱生產,以及將預算合理分配給農家達到公平性,故修正高粱契作栽培制度以符合現今的需求。高粱契作栽培制度主要修正執行措施有三項,一為限定契作栽培經營面積,每戶最高15公頃。二為實行轉作綠肥政策,降低契作經費支出。三為高粱集團栽培班經營不佳,廢除補助款項。此三項契作措施的修正執行,要達成最大的目的就是要降低高粱經營規模,避免契作經費的由少數大規模農家獲得或獨占,提高經營戶數以達到符合公平性原則而作適度的調整。  

      修正後的高粱契作制度的施行措施,在執行成效上的確有達到農政單位預期的結果與目標,包含降低農家經營規模、高粱契作預算分配的公平性,減少契作預算的支出。然修正實行後措施對高粱契作農家並非是絕對有利,反而在執行與運作上產生許多問題,進而形成對高粱生產活動的擊擊性。制度修正後引發的衝擊性可分為幾方面來探究:  

      限定農家經營規模  

      現階段高粱經營契作農家,在經營投資上以農業機具為最大宗,其目的提高生產效率,因契作農家因自有農地面積過小,使農業機械使用率不高,農業經營績效不佳,易造成農業機械投資之浪費,且農業機械投資過高也易形成農業機械貧窮。因此,農家在經營上為降低衝擊性,須藉由擴大經營規模來降低生產成本,以提升經營績效平衡農業投資的行為,並增加契作農家單位面積高粱生產量,使農家收入進而獲得改善與提升,以促使農業產業朝向企業化發展。  

      然政府在契作對農地經營規模修正每戶限定15公頃的申請,其目的是要降低小麥經營面積與契作預算支出,實行後雖能具體達到其功效,然在經營上卻造成部分農場經營困境。修正措施對契作農家經營影響有二,一為造成大規模農場經營面積縮減,以農場經營面積在120公頃為例,農家戶數並未增加情況下,因農地經營面積有限制,而使農家無法向農政單位提出申請,故必須釋放部份農地,才能符合政府政策的規定,導致農場經營規模有縮減之情形。二為增加農家行政工作的繁瑣現象增多。所謂「上有政策,下有對策」,農家應用拆戶的變更方式向農政單位申請,以符合農政單位在經營規模限制上之規定。然而由於大規模契作農家投資高粱生產事業有數十年之久,與其他工商投資活動並不相同,且農家需在經營活動中投入相當大之時間與心力,非一般從業人員所能體會,加上農場經營規模大,農家專業程度高,已有企業農家之規模。若為盡量維持現有經營,符合農政單位之規定,農家就必須藉由拆戶的行為,增加戶數將農地分配給10位人頭戶,向農政單位提出申請。然拆戶工作的執行卻增加瑣碎的行政工作與時間的花費才能達成。農場必須先向戶政事務所提出拆戶的申請,申請批准過後檢附農地經營面積的證明書與戶籍謄本向農政執行單位提出契作栽培經營的登記,並開立願負法律責任切結書後,等待農政單位監測以達到規定才方可進行契作栽培。如此大費周章,結果並未使大規模農家經營面積縮減,反而使行政工作更為繁雜,是有修正之必要性。  

      因此,限定契作栽培面積,確實能有效的降低大規模農場的經營規模,也增加了檯面報表上農家經營戶數。然政府的思維若只是停留在報表的數字上,則此行為只是欺騙自己可視為一種愚民的舉動。因為由數字上結果呈現,契作栽培戶數增加,契作經費的分配較符合公平性原則,政府以此政策推動似乎明顯照顧更多農家,減少大規模農家獨占分配契作預算情形。然而深入探究其實契作戶數的增加與照顧更多的農家,並不能畫上等號,而是要檢驗政策的落實性。因為,大規模農場現今的策略是以更多的人頭戶向農政單位提出申請,農政單位並未追查實際執行情況,以致制度的修正政策執行落實成效不彰。再者,限定高粱契作經營規模的措施,短期內可達到降低大規模農家經營規模,而對於大規模農家長期的發展是有負面的影響。加入WTO後,台灣地區農業經營因規模過小,農業生產成本過高,以至於失去競爭力,需透過擴大經營規模來達到降低成本,提高生產競爭力以降低衝擊性。然高粱契作限定經營規模的政策,完全與現今中央農政單位所推動農產業經營方向背道而馳。如此缺乏以國際化的觀點去思考,將會影響高粱產業整體的發展,也將會導致高粱產業面臨自由化後,核心問題依然無解,反而造成經營困境更加深,是值得農政單位深思的。   

      推動綠肥轉作政策,降低契作經營面積  

    近年來高粱經營農地酸化問題日益嚴重,加上農地過於貧瘠使生產量偏低,故推動綠肥轉作政策將有利於農地土壤肥力的提升。然政府在推動綠肥政策並非以改良土壤及提升產量為最終目標,反而是以綠肥政策的執行來縮減契作經營規模作為政策推動的思考,如此在政策上的推動,假借推動綠肥轉作之名,行降低經營面積與預算支出之實,能在短期內達到治標的效果,然對高粱產業長期而言並非有利。因為,一般農家在綠肥政策優厚補助款誘使下,的確使農家轉向進行轉作綠肥作物,而有達到縮減契作面積的初步功效。不過綠肥政策推動後,對大規模契作農場的高粱生產經營活動之衝擊是直接的,尤其是契作農場經營規模縮減,加上農民種植綠肥時常與農場及農政單位發生爭議,包含農地經營權紛爭、綠肥補助款支付紛爭、監種面積的核定情形等,除綠肥作物在耕作期間造成易成為病蟲害溫床,更影響高粱生產,若過開花期將綠肥耕入土中,結實種子亦與高粱競爭外,整個影響分述如下:  

    轉作綠肥面積增加,使大規模契作農家經營規模縮減  

      如前所述,綠肥補助款的誘惑,在現階段不景氣的情況成為家庭收入來源的一部分,以致地主紛紛將農地要回自行耕作,使契作農家經營規模隨著綠肥耕作面積的增加而減少,進而影響農場經營規模,並使高粱生產投資停擺,並不利於高粱產業的發展。經營面積縮減除了農場的獲利縮水外,對農場朝向企業化發展是有阻礙的。加上限制農場發展的規模,使農場生產高粱成本無法下降,導致單位面積高粱生產成本偏高,無法與國外進口高粱價格相抗衡,以致所生產之高粱顆粒失去國際競爭力,反而導致農場對契作收購價格依賴程度增加,並不利高粱產業實質的發展與契作制度價格修正,故此政策有必要進一步的作相關的檢討與修正。  

      綠肥補助款誘因,引起農場與地主之間之爭議  

    轉種綠肥的政策執行對於土地的復育、農民的補助、環境的美觀等方面的發展固然是有正面之功效,然金門契作農家所經營之農地均向他人承租或商借,非自有農地,以至於補助款成為兩者之間的爭端,探究其原因不外乎是來自於優厚的補助款。由於轉種綠肥並不需要條件的限制,只要提出申請由主管機關同意就可進行轉作綠肥。而且轉作綠肥不需投入任何心血,播種後的管理工作投入資源較少,經過兩個多月的生長期,經主管機關監測後錢就入袋,農民在獲利誘使下轉作意願頗高,故擁有土地多者則收入愈高。另一方面金門地區家庭經濟收入,隨國軍精實案後日漸減少,部分地主在收入日益減少後,認為轉作收入可作為貼補家用增加家庭經濟收入,因而紛紛向契作農家要回土地自行耕作,或以此誘因要求契作農家給予適當的補貼,否則要將農地要回,引發高粱生產經營上之困境。而綠肥轉作政策推動,使地主與契作農家的爭議是接二連三的發生,故目前的補貼政策是有必要作進一步的商榷與修正,可由對地補貼轉為對經營者之補貼,以解決補貼政策的紛爭,以利高粱生產活動順利推展。  

      總而言之,高粱契作收購制度政策爭議性是廣泛的被討論與檢視過,主要是源自於契作制度預算編列上,每年政府編列約三億元的經費來支付契作制度執行的經費。龐大的預算經費衍生的相關議題,包含農業公平性問題、政府社福預算的排擠、國際價格的競爭以及高粱保價收購與持續生產存廢問題,一再的浮出檯面上被討論與質疑,因契作政策有其歷史背景,並與金門發展息息相關,故受到民意代表、意見領袖、農民、民眾均關心此項政策的發展。農政單位為因應整體金門農業的發展,時常面臨不斷被質詢的對象,也一再提出研擬方案、修正制度,然未受到高粱契作農民的青睞,以致政策的修正與調整一再的延宕。放眼未來,高粱契作制度的修正已是未來的趨勢,亦成為未來既定的事實,包括契作制度的內容、方式、收購價格等都將是被調整的項目,契作農家應以主動或被動的方式來面對新的挑戰。而高粱產業發展最大的隱憂是來自於契作制度的修正,尤其是以價格項目的調整將嚴重衝擊現有的經營活動。因此,政府在農業補貼政策制定與修正上的有絕對的主導權,相對的也必須研擬針對高粱契作制度調整後所衍生的環境生態、經濟與社會方面等問題及替代方案,以降低政策修正後所引發的衝擊。而農家也必須正確的面對高粱契作制度調整的趨勢,故契作農家有必要提早做出因應對策,以降低價格調整或契作制度廢除後的衝擊。由此可知,契作制度的修正需要公私部門相互的協調,且政府需積極的與契作農家作詳細溝通,並由農政專家進行相關研究,提出一套具體可行的方案,使兩者之間的損失降至最低。如此,政府與農家能在政策達成共識,是對金門高粱產業的發展有正向的功效,也能留給金門子孫不可模仿產業與文化,讓高粱產業生命能持續,而非止於這一代,以上淺見望政府機構與契作農家能深思。  

    

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