大家已習慣過西洋聖誕節，卻總是忽略行憲紀念日。今天僅以此文章與各位分享個人對中華民國憲法暨增修條文的一些看法。

憲法是任何一個民主政體必要的一套準則，其目的在保障人民基本權利，並規範政府組織功能，以避免政府濫權而侵害人權。從人權與民主思想的發展歷史觀察，可以明白天賦人權、社會契約、權力分離、權力分立、有限政府等理論，是民主政治重要的核心價值。是以，一部民主政體的憲法，不論成文憲法或不成文憲法，均應體現上述民主精神，尤其「有限政府」(政府的一切作為必須依據憲法，以確保人權不被侵害。)的觀念更是憲政主義最重要的精神。目前各民主國家關於人權的保障，已有趨同的共識，但關於憲政制度的設計，則依政治文化不同與國情需要而各有差異。本文將從中華民國憲法本文暨增修條文制定與修改的過程及其內容，論重新制憲之必要性。

觀察中華民國憲法制定與修訂的過程可以發現，其脫胎於孫中山先生創立之「權能區分」與「五權憲法」理論，先後經政治協商會議之妥協與國民黨內部修改原則，而制定一部混合五權憲法制、內閣制、總統制特色之「集大成」憲法。中華民國憲法開始施行於民國36年12月25日，在適用短短不到半年的時間，便遭「動員戡亂時期臨時條款」凍結長達43年，在經過民國80年4月第一次程序修憲後，方得重新適用之，又歷經多次修憲，而有現在憲法本文暨增修條文之風貌。修憲的過程充滿利益分配與因人設制的色彩，而憲法本文及增修條文，亦充滿權責不明、支離破碎、疑義橫生之處。

本文不探究中華民國憲法適用在台灣地區的正當性，及其應如何重新制定或修改，僅就理論基礎、憲政僵局、疑義與闕漏等三部分，做一簡短論述，以證明中華民國憲法有重新制憲之必要性：

一、理論架構

中華民國憲法暨增修條文的理論架構可分為三個觀點來探究之：

(一)立憲基礎

西方民主思想理論強調天賦人權、社會契約論，以建立一個代議政治的民主政體；亦強調權力分離、權力分立、有限政府的觀念，以防止政府濫權而侵害人權，故其立憲基礎有二：「統治者的權力建立在被統治者的同意上」及「防止政府濫權」。至於，孫中山先生所提出的五權憲法制，乃為解決西方民主政治的弊端，如代議政治的國會專制、分權制衡的政府無能，獨創「權能區分」理論，並建構出「五權分立」(實乃分工合作而非分權制衡)的制度設計，以達其「萬能政府」的理想，其理論核心與西方民主政體完全不同。故中華民國憲法將兩種立憲基礎不同的憲政理論放在同一部憲法中，十分荒謬可笑，故有重新制憲之必要。

(二)權力關係

自西方民主政體來看，內閣制最重要的核心架構在於「國會至上」，將立法權與行政權由同一機關行使，由於行政權重疊於立法權之中，內閣由國會多數黨擔任，並對國會負責，立法－行政關係屬於監督負責的設計。總統制最重要的核心架構在於「三權分立」，立法權、行政權與司法權分屬不同機關行使，互不隸屬，國會與總統各自對選民負責，彼此牽制而平衡，立法─行政關係屬於分權制衡的設計。至於，孫中山先生所提的五權憲法制，強調專家政治而非代議政治，立法委員非代議士，目的在建立一個「五權分立」的萬能政府，立法－行政關係屬於分工合作的設計。任何一個民主政體的制度設計，均以一套核心理論為憲政架構，而中華民國憲法卻混合了「權力融合的內閣制」、「權力分立的總統制」與「權力分工的五權憲法制」的憲政體制，必然會造成「權責不明」的憲政亂象，故有重新制憲之必要。

(三)權力內涵

原本中華民國憲法本文是以「權能區分」與「五權分立」為核心架構的憲政體制，但經過多次修憲後，國民大會虛級化，使其不具有「代表人民行使四權」之實質功能，更無所謂「治權對政權負責」(總統率領五院對國民大會負責)之設計，故不具「權能區分」之原有目的。況且，當初孫中山先生提出國民大會的構想，僅為解決中國幅員遼闊及民智未開的困境，如將中華民國憲法適用在台灣地區，則無須疊床架屋，保留此一設計，人民可直接行使民權。

增修條文亦將部份監察院、考試院的職權移轉至立法院、行政院，已經破壞原本孫中山先生的五權憲法架構。若再從民主思想的發展來觀察，考試權與監察權原本即不屬於「政治權」，而屬於政府運作時，文官制度的選拔與監督機制；而從西方民主政體的發展歷史觀之，美國早在孫中山先生提出五權分立之前，便已具有獨立考試機關。

是以，中華民國憲法的核心架構既無法「自圓其說」，更因為修憲而破壞殆盡，故實有重新制憲之必要。

從上述分析可以得知，完美的憲法未必能夠實行，但一部民主政體的憲法若毫無清晰可見的理論基礎與明確清楚的權責關係，絕對會使國家的憲政運作陷入危機，故制憲已勢不可擋。

二、憲政僵局

關於憲政僵局的制度設計，最主要是由於我國立法－行政關係之不確定性所致。憲法本文規定行政院對立法院負責，但增修條文規定行政院院長由總統直接任命不須經立法院同意，兩者雖未必有必然關係，但實際憲政運作上卻易造成憲政僵局。在英國的內閣制，內閣閣揆必然為國會多數黨領袖；而在美國的總統制，國會亦具有人事同意權以制衡總統；甚至在法國的混合制，也有多次「左右共治」的憲政經驗，總統會節制個人對總理的任命權力，衡量國會多數的影響，以避免任命國會多數不認可的總理時，遭遇憲政僵局。我國的民主政治文化尚未成熟，而此一憲政設計造成行政院院長實際上須同時對立法院及總統負責，當兩者意見不一致時，立法與行政僵局便容易產生，此乃我國這幾年來事實存在之困境。如果朝野政黨無法協調溝通取得共識，而憲政制度亦無明確規範「權責關係」，則僵局勢難化解。

三、疑義與闕漏

憲法本文與增修條文發生疑義與闕漏之處，不勝枚舉，僅列舉數例如下：

(一)疑義部分

憲法第97條未停止適用的情況下，監察院是否得享有正副總統彈劾權？

正副總統是否必須同時彈劾或罷免？

覆議權的目的是使行政部門對於立法部門所提窒礙難行之法案有一制衡之設計。因此，美國總統可針對國會所提窒礙難行之法案，退回國會，要求重新表決，並且須經參眾兩院均達??多數通過，總統方須黯然接受，以維持行政部門的有效運作。然而，中華民國憲法經修憲後，將??多數改為??，以增加國會優勢，卻使覆議機制無法發揮制衡國會之效果，其目的與意義盡失。再者，行政院院長提出覆議案後，如立委決議維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職，變更為只能接受，是否有不合宜之處？另外，憲法本文規定，行政院得向立法院提出法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項，何以僅有法律案、預算案、條約案及立法院決議移請行政院變更之重要政策，行政院得經總統核可，移請立法院覆議？

增修條文第三條第二項規定行政院依其規定，對立法院負責，憲法第57條規定停止適用。其刪除立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之規定。本人認為此條文之刪除，造成立法院對行政院重要政策之不滿時，動輒採取議事或預算杯葛之方式，不利憲政運作。

不信任投票權與解散國會權的目的是使內閣制國家國會與內閣間亦能產生制衡機制，而特別是反對黨用來制衡執政黨的利器，因為執政黨既屬國會多數黨，則此一機制發生的機率少見。但在我國乃由於選舉文化及選舉制度的關係，區域立委當選多需耗費昂貴的選舉成本，為避免提出不信任案反遭總統解散立法院，立法委員不太可能採取不信任投票案，來表達其對行政院院長的政策不信任，轉而採取議事杯葛、彈劾或罷免正副總統等，亦造成此一制度設計流於虛設。另外，增修條文規定立法院對行政院院長不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案，是為避免立法委員恣意提出不信任案。但如不信任案通過後，行政院院長應於十日內辭職，並得同時呈請總統解散立法院，因此行政院院長可以選擇辭職但不向總統呈請解散立法院；或是辭職並同時呈請總統解散立法院。此時，並未規定總統不得於一年內解散新選出立法院，試問若總統又再度任命原行政院院長，並遭到新立法委員提不信任案，是否意味著立法院對行政院院長人選有相同的不信任，此一僵局該如何化解？

(二)闕漏部分

增修條文已將副總統補選辦法列入，然副總統是否得享有刑事豁免權？

立法院對正副總統提出彈劾案之原因，是否受限於違法或失職？

立法院對正副總統提出罷免案，是否有範圍限制？

法律案亦可由司法院、考試院、監察院提出，則若其他機關認為立法院通過的法案有窒礙難行之處，能否提出覆議或能否請行政院代為提出？

立法院對行政院院長提出不信任案，是否有範圍限制？是個人形象、違法失職、政策失敗，甚至立法院多數黨不贊同總統任命之行政院院長，是否可以不信任投票案的行使，來表達其不滿？