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自學術理論及各項統計數據評論縣政府將會破產之謬傳

發布日期:
作者: 莊振輝。
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  最近金門地方傳出「縣府存款從160億花到剩30億,再一年就會破產、老人年金就沒有了」之言論,其可信度如何?本人曾經任職於行政院主計總處簡任第11職等視察、科長,以及立法院第13職等研究員、第12職等副院長辦公室主任、預算中心副主任等公職,從事政府預算、決算、會計等業務長達二十餘年。並於公私立大學任教財政學、政府會計、會計審計法規、財務行政等科目三十餘年。茲就學術理論以及實務之各項統計數據,研析該傳言之可信度。
  所有政府之公務機關均採用統收統支制度,收入全數解繳公庫,支出則由公庫統一支付。因此公庫包括國庫、市庫、縣庫、鄉庫、鎮庫等均是採用會計學之現金基礎(cash basis)入帳,以瞭解公庫之實有存款金額俾利規劃調度。但計算政府收支黑字或赤字時則不可以採用現金基礎,因為公庫可能有已經實現(realized)但尚未收到現金之收入,或業已發生(incurred)但尚未支付現金之支出。此種應收款項及應付款項必須計入,始能衡量政府之歲計賸餘或短絀,從而評估真實之財政狀況。
  又公庫之現金可能係向銀行短期周轉、長期借款,或發行公債而來。是故公庫存款多並不能代表政府財政佳;同理,公庫存款少也並不能代表政府財政差。政府計算歲計餘絀係採用應計基礎(accrual basis),乃真正之賸餘或短絀。若不能區分此二種不同之會計基礎(accounting basis)之意義,則無法得知包括金門縣在內所有各級政府之真正財政狀況。故以「縣府存款從160億花到剩30億」而得出「再一年就會破產」之結論,缺乏因果關係之邏輯論證,實屬外行人之言語,或可稱之為政治語言。
  所謂數字會說話,縱使能夠雄辯滔滔,若無覈實之統計數字做為立論依據亦屬枉然。本文評論金門縣政府之財政狀況,其所列舉之各項統計數字均擷取自金門縣審計室,而非縣政府自行編製總決算之數據資料,俾求其客觀性。全國各審計處、室並非市、縣政府所屬機關,而係隸屬於監察院之審計部,超然獨立執行憲法所賦予之審計職權。
  首先,依據金門縣審計室所發布之「110年度金門縣政府總決算審核報告」,審定總收入111億7,660萬餘元,總支出131億5,760萬餘元,短絀19億8,099萬餘元。吾人是否可以據此數據而得出金門縣財政狀況不佳之結論?當然不可。必需瞭解其發生短絀原因,並同時佐以其他統計數據一併評估,始能得出正確之結論。以下分別就四項重要統計數據作嚴謹之研析:
  一、自經常收支賸餘或短絀分析
  經常收入是指政府每年均會重複發生之收入,例如每年皆課徵之稅賦收入,審查費、證照費、登記費等各種規費收入……等,係政府之主要財政收入。經常支出是指政府每年均會重複發生之支出,例如軍公教人員之薪資、維持各機關基本運作之各種業務費……等,係政府之主要財政支出。政府之經常收入若無法支應經常支出,代表政府財政極端困難。故政府之經常收支賸餘或短絀,係評估政府財政優劣之重要指標之一。金門縣政府110年度總決算審定數,經常收入111億7,215萬餘元,經常支出96億7,688萬餘元,經常門賸餘14億9,527萬餘元。依據《預算法》第23條後段之規定,可移用於資本建設支出。
  二、自資本收支賸餘或短絀及其原因分析
  資本支出係用於民生建設、投資等提升國民生活水平之經濟、交通……等各項支出。例如橋梁、港口、道路建設,以及投資於公營事業及非營業特種基金,故其財源普遍未受限制。《預算法》允許舉借債務支應,《公共債務法》則定有流量及存量之管制,不得逾越規範。依財政之健全性而論,所需財源之優先順序,依序為當年度經常收支賸餘、以前年度歲計賸餘、資本收入、舉借債務。因為以前年度歲計賸餘相當於政府儲蓄,可做為緊急狀況時政府應變之用,或用於以後年度之資本支出。資本收入包括出售資產及收回投資等二項,將造成政府之財產減少,除非是處分閒置不用之資產,或收回已不具經濟效益之投資。舉借債務則每年有利息負擔,債務到期時必須償還本金。政府若財政困窘則雖有心但無力從事各項建設,故政府之資本支出之用途及來源,乃評估政府財政豐嗇之重要指標之一。
  金門縣政府110年度總決算審定數,資本收入444萬餘元,資本支出34億8,071萬餘元,資本門短絀34億7,626萬餘元,係導致總收入及總支出短絀19億8,099萬餘元之原因。經移用以前年度歲計賸餘予以彌平,移用後尚有累計賸餘83億1,723萬餘元。發生短絀之原因非常重要。金門縣政府110年度總決算之資本支出主要項目為公共建設及設施,包括交通道路修建管理、農漁水利管理、下水道管理、鄉村整建工程、金門大橋建橋基金、補助地方教育發展基金之建築物、設備等各項建設,皆為有利於金門縣民福祉之基層建設。資本收支發生短絀係因資本收入過少所致。不過上已敘述,以當年度經常收支賸餘作為資本支出之財源,優於資本收入。
  三、自累計歲計賸餘或短絀分析
  政府預、決算之以前年度累計餘絀,係將歷年度之累計賸餘總數減除歷年度之累計短絀總數。若為負數稱為以前年度累計短絀,必須由以後年度之歲計賸餘填補。若經歷數年甚至數十年仍然無法填補,則政府財政困窘,收入僅能維持機關運作之基本開銷,難有餘力從事各項建設,從而提升國民之福祉。若為正數則稱為以前年度累計賸餘,相當於政府之儲蓄,其用途如上所述。故累計歲計餘絀係判斷政府財政良窳之重要指標之一。
  觀察全國二十二個直轄市及縣市政府,有十六個政府發生累計歲計短絀,比率高達73%。包括新北市累計短絀800億6,037萬餘元,桃園市583億2,811萬餘元,台南市326億9,177萬餘元,高雄市266億206萬餘元,苗栗縣338億6,473萬餘元,彰化縣284億9,398萬餘元,台中市225億6,158萬餘元,新竹縣161億4,765萬餘元,雲林縣147億569萬餘元,宜蘭縣98億5,216萬餘元,新竹市78億4,803萬餘元,嘉義縣57億5,276萬餘元,台東縣49億0,644萬餘元,屏東縣38億6,694萬餘元,澎湖縣28億6,784萬餘元,南投縣4億9,379萬餘元。
  全國僅有六個直轄市及縣市政府有累計歲計賸餘,若以金額而論,金門縣排名第二,累計賸餘83億1,723萬餘元,僅次於台北市賸餘277億574萬,高於嘉義市4億1,625萬餘元,花蓮縣3億1,995萬餘元,連江縣1億9,892萬,基隆市3,421萬餘元。金門縣人口遠低於嘉義市、花蓮縣、基隆市,其累計歲計賸餘卻是此三縣市合計數之10.8倍。又金門縣自不能與身為首都,全國首善之區之台北市相提並論。但若依人口而論,金門縣民每人平均之累計歲計賸餘為5萬9,272元,係台北市1萬1,242元之5.27倍。也高於連江縣之1萬4,433元。若以人均數而論,金門縣高居全國第一。從事比較時,人均數自然較絕對金額合理。
  四、自未償債務餘額分析
  政府並非不能舉借債務,只要不超過國民負擔能力,且用於積極性之投資建設支出,而非消極性之消費性支出即可。但是能夠不舉債當然盡量不要舉債,因為舉債有還本付息之壓力。且一旦上癮之後甚難根除,當政府已經無法依據債務發行契約規定支付本金及利息時,最嚴重情況將導致破產。全世界曾經發生政府破產之國家及城市所在多有。職是之故,我國特別制定《公共債務法》、《財政紀律法》等法律規範之。故政府之未償債務餘額係評估政府財政榮枯之重要指標之一。
  依據財政部之資料顯示,截至111年6月底止各級政府所舉借《公共債務法》規範之債務,中央及地方各級政府僅有金門縣、連江縣、嘉義市未舉借債務。金門縣係此三縣市唯一未編列舉債預算之政府,連江縣及嘉義市則有編列預算,但尚未舉借債務。相對於高雄市舉借債務2,443億元,平均每人負擔9萬元;新北市舉借債務1,210億元,每人負擔3萬元;台中市舉借債務906億元,每人負擔3.2萬元;台北市舉借債務898億元,每人負擔3.6萬元;台南市舉借債務498億元,每人負擔2.7萬元;苗栗縣舉借債務367億元,每人負擔6.8萬元。金門縣之財政債務負擔自然優於各縣市。
  綜合以上各項統計數據顯示,金門縣政府之財政狀況良好,並無地方謬傳一年之後破產情事。傳言恐係選舉之政治語言操弄而已!此外,金門縣之資本收入偏低,建議縣政府可以處分閒置、無需使用之土地及房屋建築等,交由民間開發利用以活化公有財產之利用,創造政府及民間雙贏之勝局!

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