壹﹑近期「小三通」開放措施

自馬政府五二○執政以來﹐行政院先後修正發布一系列「小三通」開放措施﹐其對於金門未來發展似有一些問題值得省思﹐從長期觀察「小三通」政策與金門發展關係的研究者角度言﹐實需加以析論並提出相關建言。基此﹐僅在此再試為此一攸關金門發展之政策提出多元化觀點﹐期為故鄉未來貢獻一己心力。希望能引起鄉親對其中某些切身利益事項之注意與後續進展趨勢的關注並促發賡續深入探討﹐對浯島之未來能有所助益。

茲先就上揭近期「小三通」開放措施舉其要者﹐略述如次﹕

一﹑全面擴大開放「小三通」人員往來﹕行政院為推動「小三通」正常化﹐研擬公布「『小三通』人員往來正常化實施方案」﹐於九十七年六月十九日解除我方人員「小三通」往來的管制限制﹐並發布修正「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」（下稱「小三通辦法」）。開放內容包括﹕持有兩岸入出境有效證件之臺澎金馬人民﹐均得經「小三通」往來兩岸﹔「小三通」口岸比照國際機場及港口﹐准許外籍人士入出﹔准許臺灣人民之大陸籍配偶及子女﹐以及在臺工作外籍人士之大陸配偶得經「小三通」往來兩岸﹐使「小三通」成為兩岸往來的正常管道（按此項政策係履行行政院長劉兆玄於九十七年六月六日在回應立法委員陳福海等質詢時具體承諾﹐將在兩週內完成「擴大小三通」﹐讓台灣地區民眾不需設籍金門﹐只要到金門就可轉赴中國大陸﹐影響可謂深遠。）。

二﹑「小三通」正常化方案第一階段之推動實施﹕ 行政院院會九月四日通過「小三通」正常化方案﹐配合第一階段推動金馬「小三通」正常化及擴大澎湖專案貨運直航﹑澎湖旅遊等開放措施﹐相關修法重點如恢復金馬澎設籍六個月以上居民申辦「金馬證」﹔放寬大陸地區人民得循「小三通」管道赴金門﹑馬祖就讀推廣教育學分班﹔明訂以旅行事由至金門﹑馬祖﹑澎湖觀光之大陸地區人民﹐核發臨時入境停留通知單（即落地簽證）或多次入出境許可證﹔明訂來臺從事商務﹑專業交流的大陸地區人民﹐可經由「小三通」中轉至臺灣本島﹐同時修正延長大陸旅客停留澎湖期間﹐並配合澎湖擴大專案貨運直航範圍﹐增訂相關法源依據。

三﹑「小三通」正常化方案第二階段之推動實施﹕為落實馬英九八二三和平宣言﹐在兩岸和解﹑和平﹑合作的大趨勢下﹐推動「小三通」正常化﹐以利兩門（金門﹑廈門）及兩馬（馬祖﹑馬尾）更密切的互動往來﹐並藉此增進金馬當地民眾的生活便利及經濟福祉。繼上述「『小三通』正常化推動方案」﹐進一步放寬「小三通」人員﹑航運﹑貿易等往來限制之後﹐第二階段相關政策調整措施業於九十七年九月三十日完成並付諸實施﹐重要內容包括﹕

（一）適度開放大陸人民可以運用「小三通」管道進出台灣﹕依據「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」﹑經雙方許可來台觀光之大陸旅客﹐及經許可來台從事商務或專業交流活動之大陸人士﹐都可經由「小三通」中轉往返兩岸﹐以增加旅行方便﹐並節省運輸成本。

（二）簡化人員入出之行政管理程序﹕提供大陸旅客金馬落地簽或多次簽﹐以吸引更多大陸旅客到金馬觀光旅遊﹐惟將來適用金馬落地簽的大陸旅客﹐仍只限於停留在金門﹑馬祖﹐不得中轉到台灣。

（三）貿易及航運便捷化措施﹕取消檢附台商自用切結書之規定﹐以便利對大陸出口﹔刪除輸往大陸地區之金門﹑馬祖物品於報關時應檢附產地證明書之規定﹔另擴大開放馬祖白沙港為「小三通」兩岸通航港口。

四﹑澎湖「小三通」常態化自九十七年十月中旬開始實施﹕先前只有專案性「小三通」的澎湖（只能實施專案性小三通﹐或經過金門﹑馬祖進行間接的小三通）﹐為體現政府對澎湖地區經濟發展及民生需求之重視﹐在海運直航推動前﹐先行實施澎湖「小三通」﹐讓澎湖地區提前作出必要的調適﹐以提升澎湖地區的發展利基。

貳﹑「小三通」近期開放措施之觀察重點

依據官方說法﹐上述推動「小三通」正常化措施﹐是因在兩岸和解﹑和平﹑合作的大趨勢下﹐包括兩門(金門﹑廈門)﹑兩馬(馬祖﹑馬尾)和大陸福建週邊地帶﹐必然會逐漸形成共同生活圈。為因應此一發展﹐有必要推動「小三通」正常化﹐以利兩門及兩馬更密切的互動往來﹐並藉此增進金馬當地民眾的生活便利及經濟福祉。另一方面﹐加速推動小三通正常化﹐亦可大幅紓緩未來海空運全面直航對離島地區的衝擊﹐讓金門﹑馬祖和澎湖能夠提前進行因應準備﹐在兩岸的整體互動中找到最有利的定位﹐配合中長期經濟建設計畫的推動﹐尋求可長可久的發展之道。

但是﹐上述「全面擴大小三通」政策之推動實施﹐究竟在兩岸復談氣氛熱絡的氛圍與包機﹑直航等議題環伺之下﹐是否能為金門未來發展提供願景或帶來契機﹐抑或在匆匆付諸施行後恐將陷入配套不周窘境﹐並終將被兩岸人員往來中越來越熱門的「包機」﹑「直航」等「大三通」新開放措施所取代﹐成為兩岸人員往來「可有可無」或枝微末節的選項﹐抑或金門終將難以避免被邊緣化的命運﹐恐需審慎思考因應。

回溯本源﹐「小三通」之法源為「離島建設條例」第十八條﹑「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第九十五條之一及「試辦金門馬祖與大陸通航實施辦法」﹐其規劃精神與原始目的係「照顧離島民眾之福祉並兼顧金馬地區與大陸地區之社會﹑文化﹑地理淵源與生活圈關係」﹐係依邊際貿易精神規劃。在累積相當經驗後逐步突破邊際貿易定位﹑擴大其適用範圍之方向應屬正確﹐而在直航未能實施前全面擴大台灣本島人民經「小三通」中轉並階段性成為「大三通」紓解管道亦屬大勢所趨﹔惟在兩岸「大三通」時代即將來臨之前﹐近期上述大幅而密集之「小三通」開放措施對金門之影響為何（在擴大適用「小三通」的對象是以台灣本島人民及澎湖﹑大陸人士﹑外籍人士為主﹐並即可能僅是利用金門本已有的交通資源取道過境的情形下﹐到底是誰獲益﹖金門獲得了什麼﹖又失去了什麼﹖）及其如何對金門有利（擴大開放並非全然對金門有利﹐應嚴肅審視其開放方向所帶來的機會與挑戰﹐例如經「小三通」前來旅遊或交流之選項增加了台灣﹑澎湖等競爭者﹐台灣人也可能僅是經過金門而主要是前往大陸旅遊）等等﹐應該才是關心金門未來發展之士首應關注的重點﹗

參﹑現行「小三通」結構﹑趨勢與隱憂

據統計﹐目前國人運用「小三通」累計人次為大陸人士進入金馬地區人次之十倍以上（如以近三年比例計則約為九倍）。另近三年台灣地區人民經金門赴大陸已突破八十四萬人次﹐其中金門本地民眾約佔三成﹑中轉人數約佔七成（其中﹐台商約佔中轉人數約八成﹑佔全體赴大陸人數五成）﹐顯見全面擴大台灣地區人民「小三通後」﹐大陸人士來金馬旅遊規模將甚具擴大空間﹐且兩岸「小三通」中轉之人流將迅速擴大﹐至於金門本地人運用「小三通」占全體國人運用「小三通」之比例則將急速壓縮﹐且在未來「大三通」後仍將有一定比例的人次仍將運用此一「小三通」管道往返兩岸﹐在台金交通運能窘迫及既有「小三通」運能未能迅速擴張之條件限制下﹐金門人原本佔有的「小三通」利用優勢是否將轉變為以非金門人利用「小三通」為主的局面﹐亦即金門即便在「小三通」的運用與支配能力上亦將呈現被邊緣化之現象﹐從利用「小三通」轉變為因「小三通」犧牲交通與發展資源﹑服務於大量中轉人士「小三通」的局面下﹐相關運能﹑設施﹑人力﹑配套等等如何應付平日及特定假日湧現之人潮與服務需求﹖未來金門人往返台金之間及運用「小三通」往返兩岸之交通情況如何確保不是預期中的「一位難求」﹐這些問題中央或金門縣府是否已都有完善配套﹖

就現有設施運能﹑航運能量﹑人力擴增與建設而言﹐目前在海運方面﹐在前揭「小三通」開放措施前﹐金門地區「小三通」港口設施及通關大樓港口設施及航運能量等﹐在尖峰時段之使用率約五成﹐尚有可觀容量﹐開放後短期內應尚可支應。但在空運部分﹐於九十六年旅客運量已超越機場航站正常旅客容量﹐尖峰時段空間不足且顯擁擠﹐且空運能量缺口在遠航停飛後已更形緊迫﹐在「全面擴大『小三通』」後﹐面對遞增的人潮與交通需求﹐航站航運設施量能則將更顯緊缺﹑遇霧季或天候因素更將有大量旅客滯留問題產生﹐這些問題配套措施﹐相關單位準備好了嗎﹖縣府可否為金門本地人之交通權益預為爭取及因應﹑提出說帖並建立機制﹐讓鄉親知道我們尚須再努力的著眼點還有哪些及其侷限在哪裡﹐而不要讓機場擁擠的歷史一再重演﹖以凝聚大家的向心力共同努力並向中央爭取。另現行金門港口及機場通關﹑檢驗﹑檢疫及安全人力設備在尖峰時段已超越負荷﹐應如何擴編人力設施以應﹐在確保入出境管理品質的基本需求下相應擴大中央派駐金門相關機關（構）職務編制及完善設備資源等以確保人員往來安全﹑衛生﹑疫病等問題均能妥善處理﹖金門縣政府如何設定使中轉旅客停留消費之機制（例如鼓勵特定消費之優惠﹑補貼﹐或依中轉人士對本地人交通需求之影響或行政負擔增加之比例﹐設定特定時段限制需先停留一定時間〔或以繳交一定基本費用挹注金門建設基金替代〕﹐或於平日將一條龍之船班與機班時間調整﹑錯開﹐使其增加停留與消費時間等等﹐各種可能的方法可謂人人言殊﹐至於何種方式為佳﹐則仍請濟濟多士的縣府本於權責多多為鄉親行的權益與金門前景想方設法）﹖另縣府如何規劃﹑建設金門﹐增加金門對中轉人口停留或消費的吸引力（試想如果開放後大陸人士的行程重點都是台灣﹑澎湖及馬祖﹐而僅是經過金門﹐則金門鄉親將作何感想）﹖如何在後續開放政策中爭取更多大陸其他省市人士到金門旅遊免簽證金門（不要擴及台灣﹐以免影響金門之利基）﹐以及後續如何發展金門成為自由貿易港區﹑引進陸資﹑陸勞﹑陸生等等﹐以及本地觀光旅宿業與當地產業如何發展吸引中轉旅客駐留之套裝旅遊行程或商品等等﹐亦為亟待努力掌握充實之課題﹐更不應忽略的是﹐這些問題還牽涉到在與其他地區間的競爭中﹐如何讓外界選擇「金門」﹐讓金門在相關選項中脫穎而出﹗

金門未來之發展除目前可開發中轉旅客之消費外﹐物流之開放及大陸人士來金旅遊之擴大兩大面向亦應兼顧﹐並在向政府及大陸方面爭取的同時確保其確實對金門有利之運作機制。眼前的問題是﹐在「小三通」擴大開放的同時﹐金馬民眾頻赴大陸已造成本地內需萎縮與資金外移﹐如若未來金門地區經濟發展僅消極依賴中轉人流之匆匆來去﹐忽略從中央應有之配套與規劃中汲取對金門有利之因素﹐則若中轉民眾在金門消費金額偏低且絕大部分為短暫停留﹑擴大中轉在某一程度上僅對運輸業者及航商較為有利﹐且現行大陸人士來金近半為社會交流﹑實際到金門旅遊人數仍相當有限且呈現減少趨勢之情勢下﹐縣府及金門政治人物如未詳為規劃﹑爭取及強化金門旅遊﹑物流發展之客觀條件﹐恐將對金門長期發展不甚有利。

在面對未來「大三通」的層面上﹐週末包機因客群與「小三通」不同且費用較高﹐對「小三通」影響有限﹐但若擴大為每日包機或邁入直航且路徑截彎取直﹐則其對「小三通」之衝擊將大幅提高﹐故對相關衝擊與因應配套﹐實亦應謹慎因應。

另如未來全面直航後﹐「小三通」人流可能萎縮﹐現階段擴大台灣地區人民全面適用「小三通」短﹑中期內中轉人數大幅增加所可能造成之假性需求﹐與衍生之投資浪費問題如何預為評估因應﹐亦不可不慎。此外﹐對大量兩岸人士經金門中轉或駐留衍生之安全﹑甚或走私﹑偷渡等問題中央與縣府之配合強化管理亦將責無旁貸。

肆﹑「小三通」之未來展望

在兩岸「大三通」時代即將來臨的此刻﹐平情而論﹐如僅以「全面擴大開放台灣地區民眾『小三通行的權利』」即名之為「全面擴大『小三通』」實則有為德不卒之憾﹐試想﹐「小三通」貨物中轉往來至今有無進一步開放﹖另在目前所謂的開放措施方面﹐對於「小三通」人貨中轉相關人力﹑設施﹑運能﹑配套亦恐尚難謂已有穩妥之前瞻性及前置性規劃。未來如何做好「小三通」﹐甚而是否應揚棄「小三通」之區域框架與邊際定位﹐全面朝與兩岸各區域「聯通」﹑建立兩岸人貨往來之中轉中介樞紐等方向奮進﹐以謀取金門之最大利益﹐抑或現階段縣府是否可先行向大陸方面爭取開放福建以外大陸人士經金馬中轉台灣本島或爭取凡有關金門權益問題之相關協商談判在金門舉行或納入金門地方之參與﹐或推動「江陳會談」或兩岸後續就「小三通」之全面協商在金門舉行﹖並向中央爭取在「小三通」解除人員管制後﹐檢討「小三通」航運﹑貿易等相關政策以利「小三通」邁向全面正常化﹖並會同相關機關就金門中長期經濟建設計畫進行檢討﹐並納入周邊區域共同發展考量﹐重新研擬制訂以促進金門經濟未來之發展﹖如何與澎湖﹑馬祖﹑台灣等地業者競合（從比較中獲得進步與合作）或並與中央建立適當溝通管道增加建設﹑補貼或進一步對金門有利之政策開放等等﹐實有賴金門之政治菁英與意見領袖齊心努力﹐亦為金門地區公僕與鄉親為後代子孫所不可逃避的努力方向﹐且讓大家齊心努力﹗