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淺談我國憲政體制之改革

發布日期:
作者: 王宏男。
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 去年九合一選舉泛藍潰敗,藍營立委隨即提出連署修憲並要求成立「修憲委員會」,目的在將現有雙首長制(混合制或半總統制)改為內閣制。國民黨立委林德福表示:現行憲法自前總統李登輝主導增修以來,運作造成總統有權無責、內閣決策與民意疏遠等問題,至今無解,推動修憲將政府改為內閣制是一正確方向;同黨立委呂學樟同樣表示:雙首長制讓國家權力過度集中在總統手上,但「總統是人不是神」,權力集中卻有權無責,對國家是潛在危機,為讓台灣前途與政府效能,改為內閣制是合理思考,他將提出「漸進式內閣制」修憲案版本,至少回復立院閣揆同意權,加強回應民意與監督機制,希望折衷小變革幅度,再則立委席次也可酌增,選舉制度與單一選區最適服務規模也都可以一併調整(聯合報,2014;周志豪、林和名)。至此,過去民進黨大力支持的政府體制應改為內閣制,但九合一大選民進黨大獲全勝之後,二○一六總統大位在望,是否還會像過去一樣支持就令人匪夷所思了。當然除政界外,學界也有其他看法。
前台大政治系主任王業立(2005b:3)表示:從憲政體制的類型來看,一旦總統改由人民直選且擁有權力,這個國家的憲政體制就很難走向純粹內閣制。Matthew Shugart和John Carey(1992:2)也表示:綜觀二十世紀以來世界各國憲政體制的發展經驗,沒有一個總統制國家轉變為內閣制國家,卻有不少內閣制國家轉變為總統制國家,其中重要關鍵正是因為總統直接民選的「不可逆性」。也就是說政府只要把權力交給人民,讓人民獨享後,就很難再將權力收回去。然而,也有不一樣的聲音。
現任東海大學政治系教授任冀平(2015)則表示:只有一個國家機關可以代表民主,就是國會,佔領國會就是不要民主。另則,總統制是一種欺騙人民的制度,因為總統享行政權,提案倘若未經國會准許通過,將形成政治僵局,特別在「雙元民意」之下,總統由人民直選代表人民,國會議員同樣是人民選出,亦代表人民意志,兩難局面下,法案將無法遂行。而此一情形在「分立政府」(Divided Government)下,即行政權與立法權分屬不同政黨時特別容易發生,舉如現今美國歐巴馬政府,即屬之。在台灣,指標性的學術論文也不是沒有。
台北大學教授兼任助理教授蘇子喬(2011)在《政治科學論叢》一篇名〈憲政體制與選舉制度的配套思考〉表示:假若台灣未來的憲政體制走向總統制,在立委選制上應避免採取比例代表制或聯立制,以避免陷入政治僵局,假若台灣未來憲政體制仍維持雙首長制,而立委選舉制度擬採取比例代表制或聯立制,則應設定政黨可分配席次門檻,以防止小黨林立造成政治不穩定,同時也應賦予立法院閣揆同意權,以避免出現缺乏政治效率的少數政府。但在蘇教授此篇文章中最後亦表示:影響憲政運作順暢與否的因素絕對不僅是憲政體制與選舉制度兩項因素,除了制度因素外,政治文化、人民的憲法意識、政治人物的民主素養等面向,都可能是影響一個國家憲政運作能否順暢的因素。未考量最重要的「政治文化」因素,蔚為此篇文章最大遺珠,特別是在我國從威權時代轉為民主僅不過是近幾年的事,相較西方國家民主歷程甚短,未來將有很長一段路要走。至此,渠等的看法也不是沒有。
衣尾效應(Coattail effect)又稱燕尾服效應,指的就是:新任總統挾其聲望可發揮對同黨議員選情所產生的提攜效果。也就是說透過政治上非常有影響力的人物或明星的加持,來拉抬同屬政黨候選人的身價,而獲取勝選,在台灣經常解釋為:母雞帶小雞。瞄準二○一六年總統大選,經選委會做出的重大決議:總統與國會將同一天舉行,就是為現行體制的尋求配套的一種措施,暫且不論同時並選的缺失,只要選民不出現「分裂投票」(Split Voting),即總統與國會投給同一政黨,就不會出現分立政府的局面,但誰也不敢保證。
揆諸上述可想而知,未來在政治性考量,民進黨將維持雙首長制現狀,以鞏固自身權利,難以撼動,不再續推修憲而胎死腹中。再則,台灣人民受到戒嚴時期過去文化的影響,都希望有位強人總統,賦予實權為政策負責,因此傾向總統制。如前述一旦總統改由人民直選且擁有權力,這個國家的憲政體制就很難走向純粹內閣制;且世界各國憲政體制的發展經驗,沒有一個總統制國家轉變為內閣制;縱使總統制是一種欺騙人民的制度。因此,現今雙首長制有可能產生分立政府下的政治不穩定、施政無效率等症狀,但最終決定權仍然歸屬在台灣人民手中的那張選票,只要無分裂投票的產生,在一致性政府下,政治穩定與效率理當必然。

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