一、摘要
金門與廈門，自古相連的命運，自1949年徐蚌會戰失利，國民黨退守台灣始現重大轉折，雙敵對峙的戰爭因素，讓金門與廈門的發展同陷停滯，1958年至1978年的單打雙不打更讓金廈兩門籠罩濃厚火藥味，1978年起，大陸地區不再主以炮火威嚇，反向實行開放式經濟發展，為吸納國外之資金、人力及先進技術，並避免經濟發展過度分散，首選廈門等地區試辦「經濟特區」，之後廈門的發展進入高速飛展期，經過三十餘年至2009年，廈門的人均GDP已成長超過百倍、全市財政總收入增長超過三百倍、常住人口則增至三百五十餘萬人，而三十餘年前同樣命運的金門僅小幅成長，2010年人均家庭所得收入成長四倍左右、財政收入也僅成長十五倍、全區常住人口不超過五萬人、地區投資、工作機會等亦成長無多。一水相隔四五里、地理位置、天然資源相去不遠的兩個小島，何以命運相去甚遠，金門若要後來居上，是否有特效渠道可行，本文嘗試借鏡廈門經濟特區之發展模式，探討金門未來循「特區」形式開放大陸及外資投資之可行性及可能遭遇之阻礙。
二、研究動機、目的
金門受限於戰事因素，幾十年來發展甚慢，雖然民間已早有非正式渠道小額貿易進行，卻因政治因素無法浮上檯面，以致不成氣候，所幸近十年來兩岸互動、交流逐漸頻繁，雙方對彼此經濟方面已多有共識，其中尤以簽定ECFA為重大突破，雙向貿易量必將與日俱增，加以同文同種之民族意識，從開放探親、小三通、大三通直航到2010年的陸客自由行，兩岸分隔許久的界線已漸模糊，展望未來，開放政策不僅持續，並將逐步擴大規模。
雖於貿易、觀光方面政策有所突破，惟受限於政治與法令因素，實體投資之增長績效不若貿易出色，目前來看，台灣繞境香港、澳門等地投資大陸地區之個案較多，大陸為鼓勵台商前往設廠，各地均有規模不一的「台商投資專區」，反觀台灣當局考量政治、法令與保護本土企業之目的，開放程度不若大陸，就其原因則不難理解，台灣當地市場規模相對大陸甚小，若貿然開放，從有形現況來看，勢必衝擊台灣本土市場之消費均價、提高廠商競爭力度、影響原本之就業市場，而無形影響則使民眾（家庭）因失業而對執政者產生不信任感，惟凡事不可因噎廢食，執政者與民眾「固執之己見」不見得是正確的，有時看似不妥的方法，執行之後反而有超乎預期的成效，為權宜取輕，可採逐步開放之模式，由中央先擬定政策，落實特定區域先行先試，此與廈門特區之發展初衷不謀而合，而台灣特定地區之選擇，則以相距大陸最近、血緣最親、互動最頻之金門為首選，故金門仿廈門特區模式發展，除可做為大陸投資台灣先試先行之排頭兵、試驗田，亦可同步尋求地區經濟之發展突破，可謂雙贏。
綜上，再蒐集坊間文獻，兩岸研究金門地區角度雖有差別，但方向大同小異，以大陸地區研究金門為例，多集中在「金門協議、兩岸關係、戰爭歷史、水源供應、金門大橋、觀光旅遊、兩岸三通、對台政策」類，而台灣地區研究金門之文獻則集中在「觀光旅遊、醫療資源、就學現況、博奕特區、水資源、高粱酒文化、閩南式建築文化、戰地文化、鳥類生態文化、兩岸關係」類之主題，兩岸均較少聚焦於「金門成立特區」議題之研究，茲先整理廈門特區發展之成功經驗，再分析金門成立特區亟需解決之阻礙後，提出具體可行之發展建議。
三、金門成立特區面臨之阻礙
相對於廈門的飛速成長，金門可說是「保留了戰後原始的樸實風貌」，除了部分區域自用住宅的增加外，其他商用或地產開發建案趨近於零，三十餘年來自衛星空拍圖之地表變化不大，觀歷年來影響經濟變化之重大因素：自1990年解嚴後，1992年開放「台灣人民赴金門觀光」至1995年，短暫創造台灣居民抵金門旅遊的觀光人潮，此期間亦造就房地產、物價飆漲，隨後因臺、美、陸間政治歧見，大陸宣布「將在台灣海峽進行飛彈試射同時進行軍事演習」，兩岸關係的緊張，又將金門經濟打回原形，期間建設的旅館、旅行社、建築業等，完工後相繼慘淡經營，沈寂數年後，2000年受惠兩岸兩會復談，扁政府於2001年決定於金、馬兩地試辦小三通，掀起金門另一個轉折點，許多需赴大陸經商之台商紛紛將戶籍遷往金門，以方便取得「金馬證」後，可循小三通路線前往大陸，節省交通費及時間成本，惟開放小三通後，設籍台商雖多，但均為「當日過客」，若非天候因素至飛機、船舶無法開航，甚至不會在金門投宿過夜，對金門本地之經濟成長幫助不大，時至2009年1月23日「離島建設條例」通過增設第10條之2「離島觀光賭場之設置」，台灣擬於「離島」地區經地區公民投票後，決定是否於當地設立觀光賭場，2009年9月26日澎湖縣舉辦觀光賭場公投，出乎外界意料以四千餘票之差遭當地民眾否決，金門遂成為另一顆「投機新星」，許多於澎湖炒地皮之地產商轉往金門「投資」，加上「離島免稅區」、政府全力招商開發「綜合渡假村」、2011年6至7月間相繼針對特定大陸人士開放的「金廈一日遊」、「陸客自由行」、「福建省居民離島自由行」等利多因素，使房地產成交價於近二年已飆漲一倍有餘。
上述諸多政策，除了陸客自由行確實已有陸客實質抵金觀光外，離島觀光賭場短期看來不易取得多數民意同意，其餘政策都尚處「只聞樓梯響」階段，當然也有主張金門成立特區的少數政治人物及媒體，惟只徒喊口號，未見提出具體相應作為，另方面，金門縣政府目前朝「觀光購物島」方向建設金門，整建金門原有「戰地風情」、「閩南文化」、「生態之旅」、「酒鄉金門」等觀光資源，旅遊環境大幅改善，加上縣政經費有金門酒廠大力支援（捐贈），旅客抵金旅遊不需再額外支付參觀費用，許多觀光景點之規劃均受好評，整體來金旅遊旅客數於2010年達六十八萬餘人（含已開放之陸客人數），倍增於2000年的三十四萬人，但投入大量之建設及管理人事經費，所創造的經濟產值仍十分有限，展望未來還需有突破性的作為，方足以大幅改變金門的經濟現況，金門未來欲朝特區規劃，將先解決如下問題：
（一）基礎設施不全：金門現有之主要交通道路，均為戰時應急軍建之雙向單線15米左右道路，鄉間道路則以單線雙向產業道路為主，正常僅能容納大型遊覽車獨行，近幾年由於民眾擁有車輛變多，旅遊業稍有起色，交通狀況屢捉襟見肘，尖峰時段市區幹道堵車打結時有發生，對外聯繫之機場、碼頭亦因天候因素，每年於3至5月霧季期間經常停駛，造成往來旅客及民眾許多不便，且機場起降航道短，跑道也僅一條，無法容納更多班次及大型飛機起降，碼頭也因吃水不深而無法停舶大型船隻，交通狀況有很大改進空間；水電部分，金門整體降雨量及涵源水庫不足，加上長時間強烈日晒所苦，水源不足已非新聞，甚至有從廈門引水入金之建議甚囂塵上，目前除靠降雨量外，居民大多靠打深水井汲取地下水為民生及灌溉用水主要來源，所幸目前尚無工業化或大型耗水產業進駐，若依現況明顯無法應付未來發展後之用水量；電力部分則以火力發電為主，受制於離島因素，金門的火力發電成本是台灣地區平均成本的二至三倍，塔山電廠長期處於虧損狀態，由於金門東北季風大且期間長，未來有朝風力發電發展之計畫；電信部分目前已有台灣地區最大幾家電信業者，中華電信、台灣大哥大、遠傳電信、亞太電信於金門設點服務，通信已順暢少死角，僅東北與西部靠海邊區域，常被大陸基地台之溢波「蓋台」而成漫遊狀態；網路部分則僅有中華電信獨占市場，金門縣政府自2008年起投入建設「金門無線島」計畫，目標以架設全島無線基地台，供金門居民申請免費上網，惟目前適用範圍不廣，僅特定區域收訊較佳，居民使用仍以付費之中華電信網路為主；另硬體如商辦、廠辦，金門地區付之闕如，數十年來僅有小規模之辦公室，商業地段之土地開發亦無所見；高素質的人力資源肯定是缺乏的，這需要好的環境來吸引外來企業的人才，或好的企業進駐後靠時間培養在地人才，惟目前缺乏的正是吸引好企業來金門發展的條件。
（二）開發財源限制：2011年金門縣政府的總體稅收是創新高的127億（新臺幣，以下同），觀2001~2003年均稅收為78.7億，2009~2011年均稅收為125億，表面上看近十年來稅收增長159%，但細究稅收來源，扣除金門酒廠自2004年起每年自營收中捐給縣政府15~42億後，縣府的總體稅收可說原地踏步，亦即僅靠金門酒廠之捐獻來支應逐年增加之開銷，尤其在2011年金酒公司捐贈之42億，對縣政總稅收之貢獻度為驚人的33%，令人喜憂交織，喜的是幾年來地方建設經費活水如泉，憂的是該筆經費僅靠單一縣府營利單位捐贈貢獻，是否能長久支持尚屬未知，且除此收入來源外，仍以中央補助款佔28.4%為大宗，其他地方自籌經費來源如「課稅收入」、「規費收入」、「財產收入」、「營業及事業收入」佔的比重偏低且成長有限，甚至負成長，所幸政府目前歲入、歲出仍有結餘，無負債，2010年結存於地區銀行之「公庫存款」金額尚有153.7億元，若無後續中央補助，單靠結存餘額與地區自籌經費，研判仍不足以應付開放後之大量建設。
（三）無優惠法令吸引資金：目前除「離島建設條例」外，金門與台灣地區對大陸開放投資適用同一法令，並無在稅率或土地取得上特別優惠外來資金，觀金門常住人口僅約五萬餘人，消費市場有限，且政府現階段所推出的許多BOT案，因投資金額高、地點偏僻，且均以觀光渡假飯店為主，週邊無進一步配套規劃（如購物商場、休閒娛樂區域），連地區的建商都「躊躇觀望」，外來資金更不敢冒進。
（四）土地觀念限制開發：對民眾各項財產權保護完善與否，是民主國家先進程度的指標，但在開發初期，如此的保護可能成為阻礙，金門就是個例子，1945年日據時代後，民生凋零，地區民眾務農為主，自行圈地耕重，只圖三餐溫飽，家中男丁多的多圈些地、少的少圈，土地尚不值錢，1949年國民黨退守臺澎金馬（或稱台灣光復）後，期由台灣行政長官公署辦理土地權利憑證繳驗作業，首建立台灣地區地籍制度，開放民眾登記私有，時至1992年金馬戰地政務解除後，民間對「私有土地」交易才逐漸熱絡，土地價格之走勢不畏世界各年度金融危機及風暴，除1995年曾因大陸對台軍事演習事件造成短暫（但大幅度）下滑外，土地價格年年上漲，且地區民眾視不動產為傳家之「祖產」，在不缺錢且長期持有抗通膨兼具投資效益誘因下，惜售效應使得土地取得成本高、時間長、大面積土地取得不易，另目前金門地區超過八成以上之土地地目為「農地」，尤其在1995年成立金門國家公園後，延海地區、東半島太武山地區、西南邊古崗湖地區、西北邊古寧頭地區等地（約佔金門總面積四分之一）均被劃為國家公園用地，開發極度受限。
（五）政治意識形態：時此經濟動盪時代，隨著兩岸經貿關係依存度逐年提高，已不能走「分割」回頭路，雖往來已頻繁，但台灣當局礙於民意及前述因素，仍不敢冒然完全開放，兩岸對於如何「統一」或「一國兩治」之方式仍未有定見，台灣地區內仍有部分民眾「因不認識而反對」或「為反對而反對」，因此主政者亦不敢冒政治風險急變政策，畢竟台灣地區中間選民佔左右政黨執政之關鍵地位，執政者都非常小心的「順應民意」，經營這塊市場。
（六）政府官員決心不足：台灣基本上是個相對富裕的國家，在上位者之官員，其生活水平乃屬中上，在人性「多一事不如少一事」之惰性趨使，各項有利地方建設之推動十分不易，附以各縣市對中央爭取經費之角力年年上演，衡量台灣本島與金門離島，中央、地方主政者若無長遠之眼光思維，決無可能投以大量之財力建設，若無堅定的決心，亦難大刀闊斧革新官員陋習，推行新政談何容易。
（七）小結：金門受限於上述因素而發展遲緩，並不表示其先天的優勢將毫無用武之地，島上豐富之觀光資源、完整未開發之大片土地、縣府盈餘之績優財政、臨近廈門之區位優勢等，均為臺灣島內外各縣市所無法比擬，金門仍是個充滿活力與機會的處女地，佐以良善政策、假以時日，如同廈門一般飛躍騰達並非黃粱痴夢。
四、金門成立特區發展之建議
我們已經輸在起跑點！前副總統蕭萬長先生公開表示：「現在全世界都在變，連共產的中國大陸也轉變為『市場經濟』，韓國更是強勁的後起之秀，台灣因為前朝封閉、鎖國而丟失很多機會，如果再不改變，可能會落後、會被淘汰」，但終點前的勝負未定，急起直追是當前唯一能做的努力，而大陸市場不僅是世界的，更是台灣的機會，面對這個「既期待又怕受傷害」的美麗契機，即使假以公投，金門鄉親肯定願意為此做排頭兵，「方向走對了，路就不怕遠」，借鏡廈門的成功經驗，結合我們地區特性，本文嘗試提出下列努力的方向：
（一）觀光資源再利用：上世紀的戰爭雖然阻礙了經濟發展，幸得保存這些古早戰爭遺跡、天然生態、閩南古厝及當地居民的風俗民情，在世界各地爭相大規模以「重建」、「維修」古蹟等手法發展觀光的同時，金門只需保存維護這些天賜資源，延續當地民俗即可，近幾年隨著地區部分國小、國中推行「雙語教學」，自國外挻攬美語老師進駐學校，同時抵金考察或過境金門赴廈之國外人士逐漸增加，傳統民俗如農曆「四月十二迎城隍」的千人蜈蚣陣順利申請得「金氏世界紀錄」等，對金門邁向國際觀光市場助益不少，金門大學的改制也吸引許多台灣地區學子來金就學，增加許多內需市場，另在開發大陸觀光市場區塊，由於戰時建立起彼此特殊情感，許多抵金一遊的大陸觀光客都說：「這輩子一定要上來看看，當初我們砲轟的這塊小島究竟長啥樣子…」，而2011年開放的各項「陸客自由行」，大陸地區亦強力行銷，廈門大學台灣研究院更於同年10月針對「京滬廈民眾赴台個人遊意願」做調查分析報告，並提出策進方向，可見金門在觀光方面的有形、無形資源很有競爭力，政府在推動觀光建設與維護方面雖已投入許多，仍應持續加強地區內、外推廣力度，對外行銷金門、對內教育居民、商家，善待觀光旅客，切莫唯利是圖，建立金門人熱情、歡迎觀光客口碑的「觀光軟資源」，才是吸引他們再次登島的重點。
（二）對內建設財源鬆綁：金門現況，不若三十餘年前廈門剛發展時，整個亞洲市場競爭對手屈指可數，面對新興亞洲各國強敵環峙，在硬體建設上必須即刻追趕，在財源籌湊方面，除了中央補助款、金門縣政府歷年積累之盈餘外，賦予特區自籌財源之法令，資金不足可比照廈門循舉債、招商合資等地區「自給自足」方式因應，以降低排擠其他縣市分配款之負面效應，另為支持鼓勵特區發展，限年減免特區稅收，充實地區建設經費，使投入交通運輸、水電設備改善，土地徵收與開發、招商引資等行銷費用，長遠來看，若特區新政推行成功，臺灣地區後續可回收之稅收、創造之工作機會必然大增，中央短暫讓利，將是全區多贏的結果。
（三）提昇企業服務軟實力：ECFA的簽定對消除臺灣與大陸地區貿易壁壘貢獻良多，有助台商或陸資企業回流台灣地區設廠，另方面表示對外招商能再給予的政策優惠已十分有限，金門特區應另闢藍海市場，如地區政府應轉變心態，扮演企業與中央溝通的角色，協助企業解決經營、法令上的各項難題，提昇公職人員服務水準軟實力，吸引國際級（兩岸級）的企業來金設「台陸」企業總部或地區分部，帶來高階人才進駐，並逐步培育金門在地人才，對受限法令暫未開放之貿易項目亦可在金門限量先試先行，由於台金距離較遠，此舉亦可同步防杜走私過境臺灣之犯罪發生，考察其小幅開放成效後再漸進開放至本島。
（四）解決土地開發問題：以目前技術及法規，建築物不能蓋在空氣中，所有硬體均需附著於土地，土地糾葛也成為阻礙金門發展的一大因素，目前金門土地法令受限於中央母法規定及國家公園限建之阻礙，輔以當地居民之陳舊觀念束縛，致難以變更地目或開發，此結欲解，應促中央支持金門，依其地區特性自訂地產開發法規，縣政府於行前充分舉辦說明會，說明地產開發最終受惠的還是全縣居民，於取得多數居民之認同後，即應公平、公正的執行徵收、分配、補償、招商、限期開發等連續強制作為，長久以觀，土地開發雖短期似使地主吃虧，受徵收後重新分配之土地變小或僅取得補償金（可視個人意願選擇），但實際土地因地目變更或完整規劃而更有價值，且若無由政府出面主導，集結眾人之地，憑個人之力難以有效整合創造該片土地的完整價值，大型企業因無政府背書，也會降低進駐意願，惟此期間負責推動之首長、機關主管、公職人員定會遭遇許多阻力，其均應勇於任事，共同創造金門之歷史價值。
（五）政府展現開放決心：托臺灣全民之福，馬政府於2012年元月總統大選順利連任，新任首長相繼任命後順行既有兩岸政策，並加快開放腳步，由2012年2月4日聯合報頭版載「於2012年3月將陸客自由行原訂上海、北京、廈門三城市增加至十一城市」，2012年2月9日經濟日報載，新任經建會主委尹啟銘受專訪，將成立「自由經濟示範區，對陸資開大門，臺灣要透過示範區來吸引外資，掌握海外更多市場與機會，創造出新的營運模式，並為未來加入TPP（跨太平洋夥伴協議）鋪路」，其「自由經濟示範區」之觀念，與大陸「經濟特區」相應，可見馬政府加強推行開放政策之決心，接下來只剩實質之法令授權、財源投入、招商引資，我們殷切期待，尹主委除考量將高雄設為自由經濟示範區外，也能將金門納為評估對象，並將開放對象擴大至其他世界先進國家。
五、結論
自2000年6月12日，兩岸兩會（海基、海協）在北京復談後，金門已經歷包括「小三通」、「大三通」、「金門協議」、「陸客自由行」等兩岸政策先試先行點，兩岸開放試行初步取得的成效有目共睹，金門「平台」已多次成為交流的實驗「特區」，展望未來，廈門在國際舞台的成功發展經驗足為借鏡，而對現任的馬政府而言，也正是放手一搏的好時機，但這一搏不是「亂搏」，而是「有把握」的搏，先前的開放已讓民眾初嚐甜果、未來施政還有完整四年時間、加上民眾意識形態亦逐漸軟化、政府無連任壓力，如今只缺最重要的東風：「中央授權放行」，不論在法令或財源上的授權都要放行，已加速解決基礎建設不足、土地開放緩慢、優化投資環境等硬體問題，輔以金門豐富的觀光資源、地區歷年自籌（含盈餘）財源、縣民砲火洗鍊下刻苦求生精神，只要中央方面實施「鬆綁」與「開放」政策，讓金門自由化、特區化，與大陸、世界接軌，金門肯定會努力走出一條屬於自己的道路。
參考資料（Reference）：
1.金門縣政府99~100年度統計年報。
2.廈門市2010年國民經濟和社會發展統計公報。
3.台灣聯合報2011年2月4日、經濟日報2011年2月9日。
（作者為廈門大學區域經濟學博士生，現職金門縣警察局）