壹、前言：
民國45年6月23日，行政院頒布「金門馬祖地區戰地政務實驗辦法」，7月16日金門、馬祖地區分別成立了「戰地政務委員會」，成為當地最高的行政機關，除了戒嚴外，「管、教、養、衛」全以軍管體系運作，金馬地區進入了軍政一元、軍民一體的戰地政務體制，舉凡食、衣、住、行等日常生活都受到管制，並儲訓戰地政務專業幹部以強化當地政經安全及為反攻大陸預做準備。
戰地政務的主要工作在於權力集中、強化戰備，長期實施的計畫目標是「建立三民主義模範縣」。強化愛國與反共意識、建立戰地警衛組織體制、健全戰地物資供應制度與衛生醫療等，均屬重點工作。戰地政務亦使當地住民異於台灣本島人民待遇，長期接受宵禁、燈火管制、軍法審判、出入境管制、電信管制、金融管制與電器用品管制等軍事措施。
由於實施戰地政務，金、馬兩離島之治理與建設，純以強化戰備等軍事觀點為著眼，致犧牲離島人民之民主、自由、人權與福祉，也缺乏民生與經濟建設，阻礙金、馬兩離島之經濟發展。又離島是偏鄉，更是屬於地域弱勢族群。由於立地條件、土地、人口規模的限制，在經濟上難以自立，生活資源匱乏，多有仰賴本土補給，成本相對偏高，人民生活清苦，又極度缺乏醫療以及社福資源，致人口大量外移，以致於始終無法擺脫離島邊陲的宿命。
直至民國81年11月7日「金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例」公布施行，金門與馬祖解除戒嚴，終止戰地政務，金、馬兩離島之正常發展與建設才出現曙光。
民國82年立法院第2屆第2會期第17次會議，由洪奇昌、黃昭輝等24名民進黨籍立法委員所發起之「離島振興法草案」，應係我國「離島治理法制」第一個倡議先鋒，後經陳清寶及陳癸淼等兩位立法委員的兩套提案「離島建設條例草案」版本，以及行政院版本併案審查，於86年11月10日，經立法院第3屆第5會期第16次會議併案審查。隨之，中央政府為顧及離島建設之永續性及差異性，於89年3月21日，由立法院制定全文20條的「離島建設條例」，並於同年4月5日，由總統明令公布施行，係我國第一部之「離島法制」。
離島建設條例自民國89年施行以來，迄今已修正11次，解決諸多民間土地登記及發還，另對於離島區域之公共建設及民生需求，有相關程度的改善與提升，更提供諸多優惠與補貼措施，對離島確有貢獻，似不能忽略，有必要讓外界瞭解。又因兩岸關係的發展與變遷，小三通又開啟了金門發展與定位的新方向，金門在「持續推動兩岸關係和平穩定發展」上，於不同時期都扮演關鍵角色；在小三通及「兩岸通水」之後，其兩岸城市合作已初步進入兩岸次區域合作層次，進一步的深化合作。唯查綜觀離島建設條例各條文內容，卻未見：1.健全產業發展，2.維護自然生態環境，3.保存文化特色等三項輔導或建設之條文內容，致使離島建設條例之制定宗旨，仍有不足，立法有缺漏之處，難以滿足離島住民之需求，實有檢討之必要。
106年9月30日「兩岸交流30週年活動-小三通回顧與展望研討會」行政院政務委員張景森結語時曾表示：「因應金馬地區發展需要，福建省政府暨行政院金馬聯合服務中心刻正研擬提請修正離島建設條例等相關規定，授予金馬地區發展上更大的彈性，以符合地區實際需求。」我們期待張政委的指示能夠貫徹落實。
貳、在貢獻方面
離島建設條例之制定宗旨在於：推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利等六項，茲以金門為例，就這六項宗旨而言，對金門之貢獻提出說明：
一、在推動離島開發建設方面：
條例第7、8、15、16條
(一)金門縣政府為促進整體發展，改善縣民生活品質，依依離島建設條例第5條規定：「縣（市）主管機關應依據縣（市）綜合發展計畫，擬訂四年一期之離島綜合建設實施方案…」，截至108年底止，金門共訂定五期離島綜合建設實施方案，其經費來源包括中央公務預算、離島基金及本縣地方自籌款。第一期（92至95年）提報核定總經費為105億3,633萬元，第二期（96至99年）總經費為38億4,761萬元，第三期（100至103年）總經費為16億2,130萬元，第四期（104至107年）總經費為270億8,126萬元，第五期（108至111年）總經費為67億791萬4000元。
(二)離島建設基金，依離島建設條例第16條：「為加速離島建設，中央主管機關應設置離島建設基金，基金總額不得低於新臺幣三百億元…」，故由國發會自民國90年度起至98年，每年編列預算由國庫撥補32億元，99年撥補12億元，共300億元。而國發會自民國90年至108年，共編列預算補助各離島縣市己達287.73億元，各縣市分配預算金額如后：金門85.04億元，占總分配總預算金額的29.56%、澎湖86.43億元，占30.04%、連江65.33億元，占22.71%、台東21.45億元，占7.45%、屏東17.38億元，占6.04%、其他12.1億元，占4.21%。依行政院109年離島基金之餘絀預計表顯示，108年期末基金餘額僅剩35.19億元，而扣除109年度之基金用途，109年期末基金餘額則僅剩26.14億元。本縣補助金額以民國90年14.07億元為最高，94年9.5億元次之，93年9億元，排名第三，最少為104年僅為0.98億元，近三年之106年為1.17億元、107年為1.53億元、108年為2.05億元。
(三)本縣歷年提報十案「離島重大建設投資計畫」，計有1.社會福利園區-103.3.17（1.0977公頃），2.金門大學城計畫-106.3.24（20.24公頃），3.金酒公司金城廠擴廠，4.中山林段產業專用區，5.金門養生健康照護產業專用區-104年（4.76公頃），6.金門縣酒品倉儲開發計畫，7.風獅爺渡假村（1.9公頃），8.金門大橋兩端橋頭周邊地區公共設施開發工程-102年（10.5214+9.1323＝19.27公頃），9.泰偉金門工商綜合區（8.0727公頃），10.中山林產業專用區-102年（18.5+7.45＝25.95公頃）
二、在增進居民福利方面：
條例第14條規定：「離島用水、用電，比照臺灣本島平均費率收取，其營運單位因依該項費率收費致產生之合理虧損，由中央目的事業主管機關審核後，編列預算撥補之。但蘭嶼地區住民自用住宅之用電費用應予免收。」
(一)自來水虧損撥補：自民國89年起至108年止，計20年，由中央目的事業主管機關水利署，計編列預算撥補32億6,933萬2,741元，每度差價補貼以民國89年12.25元為最低，後逐年增高，民國95年為43.87元，105年為47.66元，民國106年最高為57.13元，補貼金額89年為4,390萬5,200元，後逐年增加，最近五年分別為，104年1億9,099萬625元，105年1億9,809萬9,858元，106年2億7,569萬4,795元。107年為2億1641萬132元，108年為2億5988萬5341元（本年為水廠呈報數）。
(二)台電虧損補貼：自民國89年起至108年止，20年間，台電在金門發電虧損補貼達270億3,553萬6,000元，由民國89年虧損7億183萬1,000元，逐年增加，至94年達10億3,613萬8,000元，而以103年虧損19億6,428萬3,000元為最高，其中發電成本以104年每度8.69元為最高，91年每度4.61元最低，108年為每度8.30元。 最近三年之虧損分別為：106年為12億6,691萬1,000元、107年為13億4,126萬3,000元、108年為15億7,778萬8,000元。
條例第12條
89學年度第二學期至108年度第二學期，教育部補助金門中小學學生書籍費及雜費共計2億1,398萬7,088元。108年度補助790萬3,325元。
條例第15-1條：「為促進離島地區居民對外交通便捷，凡與台灣本島間對外交通費用，應由中央政府編列預算補貼，如係補貼票價者，金額不得低於其票價百分之三十。前項票價補貼辦法，由交通部擬訂，報行政院核定之。」
依民航局公布之民航事業作業基金預算數，加以統計，自民國96年至109年總計編列離島居民航空票價補貼90億4036萬5,000元，如106年度計編列補助9億7,872萬4,000元，107年9億7,872萬4,000元，108年9億8,122萬4,000元，109年為10億5,948萬6,000元。倘採較中數之106年底三離島之人口比例（澎湖104,073人，金門137,456人，連江12,880人，合計254,409人）加以估縣各縣補貼金額，金門縣佔總人口54.03%，估算民國96年至109年金門補助金額為48億8,450萬9,000元；若以108年度為例，則其補助金門金額估算約為5億3,015萬5,000元。
三、在土地正義申請購回、讓售、返還方面：
條例第9條第1項、第9條第4項、第9條第5項、第9條之3：
依地政局提供數據，截至109年6月5日止，申請數為4,525筆，面積為5,924,412平方公尺；核准者為2,468筆，面積為703,178平方公尺；駁回者為1,401筆，面積為1,203,797平方公尺；處理中者計572筆，面積計3,854,650平方公尺；審查及公告者70筆，面積242,428平方公尺；撤回者14筆。
四、在離島免稅方面：
條例第10、10-1條
(一)自99年起先後設置五間離島免稅購物商店，增加就業與觀光購物人潮，繁榮地方。
(二)五間離島免稅購物商店，自99年起至108年止，其合計營業額為55億7,963萬8000元，縣府權利金收入為6億3,836萬2,000元，增裕縣庫收入。其中108年度權利金收入為8,720萬2,000元。
(三)第10條免徵營業稅部分，由於經營銷售免稅貨物或勞務之營業人，其進項稅額不能申請扣抵，必然將進項稅額轉入銷售各種貨物或勞務成本。致當地居民未因免營業稅而受惠，營業人因免徵營業稅反而增加營運成本，無實質免稅效果，失去政府照顧離島居民之美意，各級民意迭有建議將第10條第1項將免稅改為零稅率。故第10條免徵營業稅，不計入貢獻項目。
五、在小三通方面：
條例第18條
(一)在小三通物流方面(海運)：民國90年為16,448.14噸，95年為372,973.53噸，100年為712,030.61噸，102年為歷年最高達1,156,507.19噸，104年下降為789,585.04噸，106年為860,518.65噸，107年初1,007,100.30噸，108年為1,127,639.23噸；90年至108年總計載運1,156萬5,799噸。
(二)在小三通往來旅客人次方面：民國90年為21,377人次，95年為623,030人次，100年為1,474,784人次，104年為1,762,411人次，106年為1,754,351人次，108年為歷年最高達1,963,041人次，90年至108年累計小三通往來旅次高達2,121萬2,328人次。
六、小結
綜上，在直接補助或福利予機關或個人方面，以金門縣108年度為例，離島建設基金補助2.05億元，自來水虧損撥補2億5,988萬5,341元, 台電虧損補15億7,778萬8,000元， 中小學學生書籍費及雜費補助790萬3,325元, 離島免稅購物商店權利金收入8,720萬3,000元，離島居民航空票價補貼5億3,015萬5,000元。以上以108年度為例，本縣受惠於離島建設條例之利益一年合計為26億6,793萬4,666元。
惟若從政治、經濟、民生等非量化之影響層面觀之：
台海兩岸歷經熱戰、冷戰、冷和到和平交流的不同階段，金門卻始終是立在台海兩岸的最前線。離島建設條例第18條開放小三通，兩岸密切往來，金門成為了兩岸互通的最佳樞紐。小三通實施，讓金、廈從過去兵戎相見的前線，轉化為台海和平互信的試點，對兩岸雙方而言意義深遠。
小三通這項位居兩岸最前線的政策工具，被賦予政治互信與經濟試點的重要任務，在兩岸永久和平目標的推進上，著實象徵著一座重要的里程碑。另從空間座標來看，「小三通」則是兩岸營造和平重要的指標位置。
「小三通」帶來了大量人潮，不但展現金門區位的重要性，也蘊含著金門可有效導引人潮促進金門在地經濟發展。
開放「小三通」深深影響金門近二十年來的政經發展型態，也因為「小三通」金門才能蛻去戰地身世，由「戰地」蛻變為「讚地」。
因為小三通帶來大量的人潮與商機、貨物中轉，物流產業之蓬勃發展，及離島免稅的優惠，促成「昇恆昌」在金門設置亞洲最大的免稅商城及飯店，並於機場、港口設置免稅店，後有「台開風獅爺購物商場」的開發設置。以上提供數千人的就業機會，對於金門觀光轉型及經濟發展之提昇，確是重要推手。
離島建設條例訂頒實施後，金門共訂定五期離島綜合建設實施方案，自民國90年至108年，由離島基金預算補助金門達85.04億元，若加計中央目的事業主管機關的15%補助款17億元，則來自中央的補助款高達102.04億元，對本縣之基礎建設、交通運輸、產業發展、醫療服務等提供相當助益。
故離島建設條例之制定，對離島確有貢獻，應予正面肯定。
參、在檢討方面
按離島建設條例之制定宗旨在於：推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利等六項。唯查綜觀離島建設條例各條文內容，卻未見：1.健全產業發展，2.維護自然生態環境，3.保存文化特色等三項輔導或建設之條文內容，致使離島建設條例之制定宗旨，仍有不足，立法有缺漏之處，難以滿足離島住民之需求。
又揆諸本縣籍立委陳清寶委員於民國82年12月2日及澎湖縣籍立委陳癸淼委員於83年2月22日先後提案制定「離島建設條例」之目的，主要著眼於離島之建設，因受政府之漠視，導致產業落後，居民生活品質不佳，人口外移，為推動離島開發建設，健全產業發展，改善生活品質，增進居民福利，乃有上開之提案，故當初制定離島建設條例是為了改善離島居民生活，因此限縮在離島基礎建設、而非發展離島，保障住民權益。
離島建設條例自89年4月5日公布施行迄今，計修正或增訂共11次，其條次修正或增訂頻率統計如後：第9條：5次，第12條：4次，第13條：4次，第10條：2次，第17條：2次，第7、11、14、15、16、18各1次。顯見第9條的土地問題、第12條的教育問題、第13條的醫療問題，是離島施政的問題焦點，中央應加重視。
依行政院109年離島基金之餘絀預計表顯示，109年期末基金餘額則僅剩26.14億元。若按基金每年支用額度6至7億元之計算，則於4年內將用罄，勢將影響各離島縣市第六期（112-115年）離島綜合建設實施方案之建設財源需求，對離島建設之永續性將有影響。惟查依離島建設基金設置之精神，應係指基金總額不得低於300億元而言，並非政府只要提滿300億元即可，而是要讓基金維持在此基金水準附近，但若基金低於此水準，則中央應再編列經費補足，方符基金設立之宗旨。
離島建設條例第10條第1項規定：「澎湖、金門、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區之營業人，於當地銷售並交付使用之貨物或於當地提供之勞務，免徵營業稅。」又依加值型及非加值型營業稅法第19條第2項規定：「營業人專營第8條第1項免稅貨物或勞務者，其進項稅額不得申請退還。」例如：營業人當月份進貨10,000元，除支付貨款外尚需支付5%進項營業稅500元，若銷售貨款12,000元，其需繳納5%銷項營業稅600元，但進項稅款可扣抵，實際負擔稅額僅100元（600元-500元＝100元），因離島免稅，則其進項稅額500元下得扣抵，當月實際負擔營業稅為500元，使得離島當地營業人營業稅之負擔較未免稅時更重，未蒙其利先受其害，此係立法之不周全，亦偏離免稅之美意，應謀求修法解決，以真正落實「離島成為免稅區」的政治承諾。
憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」目前中央已經依據上開憲法規定，於民國94年2月5日制定「原住民族基本法」，而中央亦援引憲法增修條文第10條第11項有關保障多元文化之意旨，於99年1月27日制定公布「客家基本法」。而對於金門等三離島，迄未依憲法增修條文，比照「原住民族基本法」，制定基本法，基於「憲法委託」，並給予金門等三離島更多基本權益之保障，予以扶助及促進其發展，制定「離島基本法」刻不容緩，且較「離島建設條例」偏向於建設面之規章，會較週全。
前福建省政府為因應金馬地區發展需要，研擬提請修正離島建設條例，並委託離島三縣政府辦理六場公聽會，聽取各界的意見，上開修正意見業結合各離島縣政府歷年來蒐集民意趨向、施政需要，提出修正草案送請金、馬、澎三離島平台之首長會議通過，其中自經區、國際醫療專區、國際教育等多項倡議，於107年3月2日共提出增修條文16條，建請國發會納入離島建設指導委員會討論，辦理修法事宜，迄今仍無下落。我們建請中央依據106年9月30日「兩岸交流30週年活動-小三通回顧與展望研討會」行政院政務委員張景森結語時的指示：「因應金馬地區發展需要，福建省政府暨行政院金馬聯合服務中心刻正研擬提請修正離島建設條例等相關規定，授予金馬地區發展上更大的彈性，以符合地區實際需求。」
肆、結論
古諺：「給他一條魚，不如給他一支釣竿。」中央給離島建設經費是有限的，且永遠無法滿足地方的需求，我們認為給政策總比給經費更有用。離島未來發展之興隆，繫於執政當局一念之間，有關離島建設條例修正，我們建議應以前瞻、宏觀、鬆綁、授權等方向，加以貫徹落實，讓張政委的支票不要跳票。
離島建設條例之制定宗旨，既有不足，立法亦有缺漏之處，難以滿足離島住民之需求。基於照顧弱勢，扶植弱小，一向是我立國的精神，而憲法增修條文第10條第12項既已揭示離島各項權益保障之具體立法方向與實踐目標。且又屬基本國策中之「憲法委託」條款，確已賦予立法者義務，要求其透過立法，具體實現憲政之意旨。故未來精進作為，比照「原住民族基本法」及「客家基本法」，制定「離島基本法」確屬可行與正當，亦有其法理基礎，亦符離島之心聲與訴求。
考量離島特性，借鏡國外案例，參考比照「原住民族基本法」等共同或普世價值之權益事項，納為內容架構，並再考量屬離島環境之弱勢與生存發展受限事項，予以納入，方能型塑建構離島特性之保障法制。
參考文獻：
一、金門縣政府，《金門縣綜合發展計畫暨第三期離島綜合建設實施方案》，100年1月。
二、金門縣政府，《金門縣第四期（104-107年）離島綜合建設實施方案》，103年12月。
三、王明輝，《離島建設條例與澎湖縣之建設》，107年8月24日
四、翁自保，《金門實施小三通之回顧與展望》，兩岸交流30週年活動-小三通回顧與展望研討會，106年9月30日。
五、翁自保，《論制定「離島基本法」的正當性與方向》，金門日報108年4月16日。
六、翁自保，《離島法》。
七、各政府機關及事業單位之統計資料。（作者為金門稅務局長）