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金門農業與高粱產業變遷回顧與發展

發布日期:
作者: 金牛/金湖鎮民。
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依據金門縣志記載,「金門舊稱浯洲,從西晉末年以來均扮演避難之邊陲角色,變為兵家必爭之地。農業為金門經濟中心,全島居民十居其八,然不宜稻作,所產皆為旱地作物。又因水利欠修,產量甚微,終年辛苦,所獲僅四月之需,不足為數,仰賴外地供給。」由此可知,金門因農業經營環境困難,導致農業產值不高。此困境直到民國三十八年國民政府退守台、澎、金、馬才有改善,政府在一切以軍事為優先的架構下,完善的規劃並給予適時的協助,積極造林,經數十年努力,昔日長年不飽之現象已不存在。早期金門地區以農業產業為生活中心,經營環境惡劣導致收穫不佳,無法自給自足。在政府與民眾積極的造林、農地的重劃、農地的改良、水利的開發等措施的導入,使金門克服先天劣勢的經營環境,而成為現今的海上公園。金門農業整體發展與變化,筆者將依據歷史的演進過程分為農業停滯期、農業復育期、農業發展期與農業競爭期四個時期依序討論。  

    (一)農業停滯期(清末至民國三十八年)  

    金門縣志記載:「金門原為林木蒼翠之地,後經元、明、清歷代煮鹽、伐木造船及濫砍以致風砂加相危害,終至飛沙走石,民不聊生。耕種又不重墾荒至舉目多為荒廢之地,此由於南洋謀生得資較厚,故棄離難而趨易」。因此,過去的金門原本為天然蒼天古木甚多之地,經歷長期的砍伐,復育的工作又停滯,林木砍伐殆盡以致風沙四起,使土壤無法受到完善的保護,經長期的風化作用影響,土壤表土與養分不斷的流失,農業生產因此而受阻。故農業產量無法自給自足,農業經營陷入困境,使人們生活困苦,造成農業的浩劫。故在此期金門地區的農業人口不斷的外移致南洋謀生,將所賺之錢僑匯至金門或返鄉建設。當年僑會之興盛,適時的解決部分農家生活,當年的現象可由現今金門建築中保存完善的洋樓可以看出端倪,形成金門地區在閩南社會獨特的南洋文化。  

    總言之,在此期整個外在環境處於動盪不安,政局也較不穩定,加上地理位置因素物資均由大陸進口而非台灣,故金門地區與大陸的經貿依存關係相當密切。然而金門地區深受內在與外在經營因素影響,農業生產僅停留在粗放的旱作經營型態,以蕃薯、蔬菜為主要栽培。此階段農業生產條件較差,而高粱生產剛剛起步,因此,高粱的生產為零星的栽培,面積相當不高,經營技術不夠成熟,產量相對較不豐。加上農業基礎建設較不完善,收成後之高粱顆粒僅作飼料之用,並未朝向製酒之發展的利用,故無大規模生產,使高粱產業正處於尚在萌芽階段。而農業經營環境不佳,使農業的生產較少,再加上政府投入的資源較少,使金門的農業產值無法自給自足,農業發展有停滯現象,故本人將此期稱為農業停滯期。  

    (二)農業復育期(民國三十九年至民國六十八年)  

    「民國三十八年國共戰爭,政府播遷來台,金門成為海上屏障台澎之軍事要津,古寧頭大捷後,在軍事第一原則下,廢縣治,設立軍事管制區,以軍主政」。由於金門農業建設落後,民國三十九年起,成立多處苗圃園,全縣積極造林,以綠化金門,並降低風沙危害。民國四十年起,政府為加強農業建設,提高生產,相繼成立金門縣農業試驗所與農會。農業試驗所進行各項作物的研究與改良,藉由農業經營環境的改善,並提供適宜栽培管理技術,以提高生產增加農家所得。農會在政府的協助下,進行農業的服務、教育、輔導示範、防治的組織、做為農業重新發展的動力,並完成土地的測量與規劃。  

    在私有土地方面,可分為自耕、出租與軍耕三類。內政部實施耕者有其田政策,金門依據耕者有其田制度,民國四十三年擬定「福建省金門縣實施耕者有其田法草案」,後奉行政院修正實行。為鼓勵農民種植,增加農民收入,進行土地的重劃與實行大小麥、高粱保價收購政策。高粱、大、小麥保價收購政策,高粱收購方式以一對一之高粱換取白米,所生產之高粱為金門酒廠製酒之資材,開啟了高粱生產的大門,也使農業逐漸朝向以高粱、小麥為主的經營型態。後因實行高粱保價收購政策,從民國六十五年起,高粱栽培的面積與產量有逐年增加的趨勢,且快速的成長。由原本栽培面積不到1000公頃,成長至2000公頃,可看出農民受到收購政策的誘因影響,逐漸減少甘藷的經營面積,而改為栽培高粱作物以獲取較高之利潤,增加農家收入,且能穩定農業初步發展之功效。保價收購政策的價格在大小麥方面,政府保價收購大麥每公斤兌換糙米十二兩,小麥方面每公斤可換取糙米一點二五公斤,使農民願意投入種植高粱與小麥,故此政策奠定了金門農業日後發展的基礎。  

    此期為兩岸激烈對峙時期,政府一切以軍事為考量,反攻大陸為目標為最高指導原則。為徹底執行此一政策,民國四十五年起金門地區實施戰地政務,成立「金門戰地政務委員會」,統籌金門地區之經濟、政治之發展,在漢賊不兩立的觀念下,斷絕與大陸往來的關係,形成獨立台灣海峽中的孤島。戰地政務時期影響到金門民主政治發展與起步,更操控金門經濟型態,農業的發展亦受其制度影響甚遠。羅德水先生在研究中認為,金門在戰地政務管制下,不只政治要服從於軍事,就連經濟也要支援軍事。成立物資供應處控制進出口產品的價格與種類,其功能如同過去的「洋行」或現今的「海關」一樣,透過控管的方式,控制整個金門經濟命脈。在一貫化的管理機制下,農業經營政策與價格的制定完全由物資供應處決定,而非市場機能來調整。  

    戰地政務的實行對金門農業的發展有絕對的影響,加上農業經營條件不健全相互影響下,使整體的發展未受自由市場的監督,一切經濟與政治的發展,是以支援軍事為優先,導致政治經濟發展受阻,產生許多人謀不臧、政策錯誤等弊端,以致於經營環境惡化。後因反攻大陸的日子遙遙無期,使國民政府願意投入大量的經濟建設,使整體經營環境有明顯改善。在農業發展上雖深受實行戰地政務制度的影響,然經長時間的農業改善措施如水利開發、土壤改良、土地重劃、造林綠化、保價收購制度等工作,以及完善的農業基礎建設,穩定了日後農業發展的基礎,更造就了金門成為「海上公園」,而有三民主義模範縣之美譽。  

    此階段高粱產業的發展是隨金門酒廠的成立,並在高粱換榖政策的誘使下,使得農民生產高粱意願大幅度的提高。加上政府農業建設的配合,包含農業機械化栽培、農地的重劃工作、農業推廣工作、經營技術的提升,使高粱栽培的面積有明顯的增加。而整體農業的發展,也隨金酒事業的版圖的擴充,而漸漸以高粱生產為核心。不僅在政策的制定上、農業經營管理、農地的開發與建設、農村的發展與農家的收入,均以高粱生產為主軸,更建立以高粱產業為雛型的農業生產型態,也促使農業再一次的站起來重新出發。故本人將此期稱為農業復育期。  

    (三)農業穩定成長期(民國六十八年至八十一年)  

    金門經歷了古寧頭、九三、八二三戰役,到單打雙不打及不間斷的宣傳彈。這二十年當中金門處於一個極不穩定的環境,經濟、政治、社會的發展深受影響。長期的對峙終於在民國六十八年劃下句點,緊接的是兩岸進入冷戰對立時期。此期整體的發展依然是以軍事為考量,農業建設方面著重在加強土地重劃與土地利用、水利工程、革新農業經營提高農民所得、推廣畜牧事業繁榮農村建設等工作事項。其中農地重劃為促使農地合理的應用,提高單位生產面積,對經濟有效之改良措施。質言之,係將一區域畸零狹小或農戶耕地零散,排水不良,灌溉不便,農路不整之農地給予規劃,築農路、下水道,再以交換分合方式重新分配,以發揮潛力,提高單位面積產量,實為促進農業經營與農業發展,邁向新里程有效的方法。金門農地因先天不良,俗稱「看天田」,並不利於農業耕作,故實行土壤客土改良、開挖農塘水利,有消除農地過小,重劃後農地能發揮效益。而農村建設發展方面,民國七十二年起由金門縣農會辦理農村綜合發展,其旨在聯繫並促進各項有關計劃之進行,加強農民組織,普及農民教育,全面發展農業生產與運銷事業,輔導擴大農場經營規模,以提高農家收益,推動農村環境建設,注重農村青年工作,以培育未來優秀農民,達成農村綜合發展目的。  

    另一方面對外交通便利性的改善,在本階段大有突破,交通建設的便利性的發展,並改善原有的經營結構。依據金門縣志記載:「金門四面環海,港灣頗多,以地當南北海運為要衝,故航業夙極發達,商船漁舟出海貿易及作業者,早已有之。」由此可知,金門長久以來的對外交通多以海運為主,由於軍經建設突飛猛進,近年來,因來金人數繁多,政府為解決此困境,於民國七十六年經行政院同意開放空中交通,並改善現有的海運。空中交通的開放,使金門進入新的里程,更帶動地區整體繁榮。空中交通與海運往來頻繁,物資與資訊的流通更為快速。台灣的物資運抵金門的時間縮短,讓消費者能獲得新鮮產品,亦包括農產品,故也開取了金門農產品外銷輸出事業。物資快速的流通隨交通環境改善而更便利,相對的消費者的選擇更為多樣性,使產品的競爭程度也提高,對本地農產品也帶來衝擊,影響脆弱的金門農業產業。  

    在高粱發展方面,高粱生產在此階段深受土地重劃工作、土壤改良工作、農業機械化生產、農業生產組織的成立以及農業經營技術的提升等方面影響而成長,除上述原因外,還深受保價收購政策影響,故農家大幅度的縮減甘藷栽培面積而轉種高粱,使高粱栽培面積大幅度的增加。從民國七十年起的主要作物生產面積可以看出端倪。甘藷栽培面積由民國七十年的2146公頃,大幅度的減少至八十年426公頃,期間甘藷栽培面積下降幅度高達81%左右。而高粱栽培面積均維持在2000公頃以上,以八十年為經營面積最多達到逼近3000公頃,生產量也維持在每年達到6000公噸以上。因此,金門地區主要作物栽培面積的變化,除經營環境的轉變外,主要還是深受高粱保價收購政策的影響,使農家願意轉種高粱。  

    質言之,金門地區因兩岸和平相處進入冷戰階段,使經濟、政治能穩定的發展。農業在此階段快速穩定的發展整體影響原因有二,一為農地的規劃與農業經營體系的改善,農地重劃在農業發展上是相當重要的,農地重劃工作讓單位面積產量提升,增加農民收入。藉由農業試驗機構不斷的研究與改善農業環境,農會持續進行教育農民並培育優秀農民,使農業能穩定的發展,故農業基礎建設大興土木,農業推廣工作的進行,使高粱栽培的面積,隨農業建設推動不斷的增加。在產量上也隨著土地重劃工作執行、土壤的改良、農業灌溉設施的改善、以及機械化的栽培,經營面積不斷的擴大,使產量大幅度增加。主要栽種農產品有蕃薯、蔬菜、高粱、小麥。其中小麥與高粱栽培面積,受經營環境影響有明顯的增加。蕃薯與蔬菜則是呈現明顯衰退的現象。高粱生產在本階段穩定發展,且在整體農業建設與規劃完全投入高粱產業,使高粱栽培成為金門地區農業發展的作物,也逐漸成為金門地區觀光農業發展的重點資源。二為交通環境的改善,金門空中交通的開放與海運往來的便利性,使物資的流通更為快速,資訊的取得日趨簡便,讓金門進入一個嶄新的國度,而競爭的壓力也隨之產生。故金門處在一個穩定的環境,農業建設能持續進行,使農業的環境改善。農業技術的研究,使農業的經營技術不斷提升。農產品的產量增加,使農業所得提高。因此,本人將此階段稱之為農業穩定發展期。  

    (四)農業競爭期(民國八十二年至今)  

    金門地區因島內資源有限與資金流動緩慢,島內需總量不大,故經濟型態為淺盤型經濟。長期的經濟來源大多來自於駐軍,經濟投資大多以小型店家販賣事業,除金酒公司外無大型投資事業,以致於工商業發展規模不大,導致一般住民所得較不豐。近年來隨「國軍精實案」的實行,加上防區官兵減少,影響到當地消費需求,使工商發展不易。根據行政院主計處工商普查資料顯示,民國七十五年至八十年金門地區工商廠所數減幅為13.55﹪,民國八十年至八十五年間更減少了20.45﹪,顯示金門地區工商發展有停滯落後的現象。  

    民國八十一年十一月七日,金門解嚴、終止戰地政務實驗,還政於民,回歸憲政,為金門民主政治與經濟自由之開端。戰地政務解除後,事業機構均由金門縣政府接收如金門酒廠、物資供應處。民國八十二年開放觀光,金門地區發展觀光的資源有產業資源、人文資源、自然資源、軍事資源等。開放觀光,有刺激觀光客前來消費,勢必增加人民的收入與工作機會。然觀光發展後,整體的經營方向與目標,並未做詳細規劃。再加上觀光活動均停留在靜態的參觀活動,遊憩活動的設計無法滿足遊客的需求,觀光發展因多方因素而受阻,且有停滯現象。觀光活動的發展對本地農產品消費有刺激的效果,然因金門地區觀光發展處於較不成熟的萌芽階段,對農業產業的效益未見明顯產生。反而在政府著重觀光事業的發展,而使農業的發展深受影響,尤其是在耕作面積上的影響甚遠。農業耕作面積有隨觀光事業的發展,有逐年下降之趨勢,休耕與廢耕面積有增加的現象。主要原因是解除戒嚴與開放觀光後,使土地飆漲,擁有土地者即擁有財富,使農業經營者熱衷於農地買賣,故農地交易頻繁。在農業經營環境不佳,農業所得偏低的情況下,也導致農地休耕與廢耕面積增加。農村環境方面,因開放後不當的開發與建設,破壞原有的建築群落風味,再加上農村人口的外流,使傳統的農村建築乏人問津,使其日益凋零倒塌。金門縣政府為解決因開放後所帶來的負面影響,降低農業的衝擊而提出「觀光農業」之構想。產、官、學界一致認為觀光事業是金門地區發展方向。因此,以高粱產業為基礎去建構金門地區的農業政策,加上高粱生產是現階段金門地區現存的具有特色的傳統農業產業,故觀光農業的發展以高粱產業為核心,更成為觀光農業發展之藍圖,試圖以觀光農業來發展並帶動農業產業的發展如休閒農業、休閒農場、農產品之加工。  

    然而受地緣關係影響,加上因農業經營條件惡化,及近海漁業的枯竭,生計發生困難。使農、漁業經營者向對岸大陸直接購買農、漁產品,在予以轉售獲利,也因此造成走私、直航大陸等非法問題日益嚴重。自大陸走私產品大多以農、漁產品為主,漁民海上交易活動日益頻繁,已演變為岸邊的非法交易,俗稱「小額貿易」。在小額貿易日趨嚴重時,加上兩岸私下交流頻繁,為表達善意政府於民國九十年實施「小三通」政策。行政院陸委會針對小三通決議,實行小三通之目的是要達成「除罪化」與「可操之在我」等項目優先試辦,在評估與規劃的同時,政府應盡力推動兩岸協商之恢復及實行小三通政策。目前金門岸邊非法的小額貿易與海上交易日益嚴重,因此,政府希望藉由小三通的實行以促成「除罪化」之目的,解決現今小額貿易所引發之問題。質言之,開放觀光與交通的便利性,間接衝擊著金門農業,而小三通的實行直接衝擊現有的農業與相關產業。蔡宏明研究中指出,未來小額貿易除罪化後,由於福建省生產的原料類、半成品類、勞動密集類、特產品及一些家用電器品等具有價格競爭優勢,大量的流入金門後,甚至銷往台灣,將對相關產業帶來衝擊。而台灣與金門的農業產業具有勞力密集、價格不具競爭力之特性,故開放後必首當其衝,相關部門應提早因應,並提出完善之配套措施來彌補因政策開放帶來的損失。  

    金門農業的發展近十年來,經歷了戰地政務解除、開放觀光、加入WTO、小三通等政策的執行影響,期間高粱栽培面積發生激烈的變化。栽培面積由八十一年維持在2258公頃,九十年下降至1361公頃,下降幅度達到四成左右。且受兩岸往來互動頻繁及法令鬆綁影響,走私活動日益猖獗,使高粱生產深受其害,進而影響到保價收購政策。以往高粱保價收購政策在規定上較為鬆散,且採無量收購政策,使農家收入能維持穩定。然也使不肖農家有可乘之機。以走私大陸或進口高粱來混入金門高粱,矇騙收購承辦人員轉賣給酒廠賺取暴利,使轉作經費逐年增加。因此,為杜絕走私行徑改為以較嚴謹的契作方式來持續推動收購政策,以降低政府預算的損失。另一方面,開放觀光、實行小三通等政策,使農地地價飆漲,農民受投機心態影響,紛紛盼望農地轉為建地以獲取暴利,因而使農業耕作休耕、廢耕的面積增加。在農作物生產方面包含高粱、甘藷、蔬菜的栽培面積與產量均呈現下降,至九十年止高粱栽培面積為1361公頃、甘藷栽培面積為76公頃、蔬菜維持在57公頃,與以往栽培面積相比,兩者栽培面積與產量差距甚遠。綜言之,金門經歷四十多年戰地政務時期實行軍管,如同被獨立在台灣海峽中的孤島。短短的十年來經歷了解除戒嚴、開放觀光、小三通等開放政策,使金門由原先封閉的獨立經濟個體,而進入一個自由化經濟體系。然經濟自由化帶來便利與競爭,卻直接衝擊農業相關產業。故經營環境已進入市場的開放、資訊流動快速,必須與世界接軌。基於以上外在變化之因素,本人將此階段稱之為農業競爭期。  

    (五)結論  

    金門地區農業發展由歷史的歷程經歷了農業停滯、復育、發展至現今的競爭期。農業的生產至今仍以旱作栽培為主,藉由時間的變動歷程,可以觀察出農業經營型態變化之脈絡,以及農業生產整體的變化。農業作物的生產早期主要是以蕃薯與蔬菜栽培為主,受到政府政策的影響,以及經濟活動停留在淺盤式經濟形式,使蕃薯與蔬菜栽培面積逐年下降之原因有二,一為消費人口受駐軍逐年撤軍影響不斷的呈現衰退現象。農業的生產銷售因消費人數減少,以致生產過剩,農產價格低迷,農民經營意願低落,面積因而減少。二為政府在農業經營上之政策實行高粱保價收購制度,農民受保價收購政策的誘因影響一一轉作高粱,使高粱的生產面積逐年上升,而使蕃薯與蔬菜之栽培面積逐年下降。  

    得天獨厚的高粱栽培經營方式,有別於台灣地區稻作經營型態,雖高粱生產與稻作經營同為土地利用型農業,然空間與時間的背景因素之差異,使整體農業發展的型態與目標並不一致,擬定經營規劃與對策完全不相同。金門縣政府為促使農業積極的發展,以政府預算長年的支持實行保價收購制度是有其必要性,使金門農業經營型態漸漸發展成以高粱產業為主軸的經營方式,高粱生產成為農業經營的核心作物。而農業經營政策規劃與農業基礎建設的發展,是以高粱產業為依歸,故高粱產業在金門農業發展中扮演著重要的角色。而在農作物栽培方面,主要是以高粱及小麥為主,其餘作物產量甚微。推論其原因主要是受契作保價收購政策影響,使農家對契作作物有栽培的意願,勉強維持住農業生產活動,故契作對金門農業活動的維持與發展是有絕對的關係。至於其他農作物生產,因深受金門地區駐軍人數減少及住民人口大量外流,加上交通環境的改善及走私活動的猖獗,使民生物資較不缺乏,故在主要作物栽培面積有明顯的減少。  

    現已邁入二十一世紀,農業永續經營的發展與農業產業文化的建構,成為現階段政府機構與非政府組織共同發展之目標。在產業文化化與文化產業化的發展趨勢下,導入新思維去創造出新的地方資產與經濟價值,並運用行銷手段包裝農業產業,進而使農業產業能蓬勃的發展。觀光農業的發展是過去政府與現今為政者所提出的農業政策,然並未落實於金門地區相關農業產業上,似乎僅停留於口號化,且過於空洞化,未見具體發展的面向與藍圖。然而高粱產業的發展深受金門地區地理位置、經營環境、歷史淵源及農業發展使命感等相互的影響,成為現階段金門地區特有的農業產業,具有不可模仿性。故現今高粱產業可成為金門地區觀光農業發展面向,更是高粱產業文化發展的核心基礎。發展的基礎可由地區農業機構來主導,結合地方文史工作者與農業專家共同合作,以草根性創新的觀點來匯集高粱農業栽培文化、高粱酒釀酒文化、高粱酒酒情文化、閩南社會文化等,形成高粱文化結叢,以利建構獨一無二金門高粱產業文化。藉由現今行銷創新手法,使金門農業能永續的發展,賦予農業產業文化新生命。如此,農業產業才能重生,觀光農業發展雛型才能建構。

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