一、前言

自從民國八十一年戰地政務解除以來，觀光產業始終是金門總體發展計劃裡的重要內容。但就像許多商品一樣，經過一陣熱潮，由於市場競爭和遊客興致的減低，金門觀光產業也開始出現停滯不前的現象。

因為遊客人數不再增加，與觀光活動相關的各項新興產業，為了搶奪顧客，商家們開始從事最原始的競爭：價格戰(price war)。在惡性競爭的削價行為下，三天兩夜的旅遊行程，由開放初期的一萬二千元慘跌到目前的三九九九元。業者既無利潤可言，何能與其奢談旅遊與觀光的品質？

論者鑒於觀光產業乃金門全島的發展命脈，自然期盼縣府主管部門能夠出面整合，仿效澎湖縣作法，擬定有利可行的觀光策略，以開創新的經濟契機。另有部分人士，則認為產業整合形同壟斷，不僅傷害市場競爭的機制，也有圖利業者之嫌。

雖然政策擬定初期，各方或有不同評估與考量。但政策有利於全體縣民者，自當排除眾「異」，戮力實施。筆者忝為經濟研究從事者，竊以為若能從經濟分析的角度，提供較為堅實之論理，讓政策擬定者堅心勇往，也算是對鄉里的一點貢獻。

二、金門觀光的商品特性

觀光，是一種複合的商業活動。來金門觀光的旅客，除了直接增加客貨運及旅行社的收益，也同時帶來不少餐飲、住宿、地方特產、休閒設施，乃至文化事業的商機。然而觀光本是休閒活動，它是一種經驗性商品(experience goods)；也就是說，旅遊行程的品質只有在消費者實際經驗過後才會充分了解。如果消費者經歷過一兩次旅程，就已得到滿足，短期內不再進行消費，則此種商品可稱之為嘗鮮式(have-a-taste)的經驗性商品。

回顧來金門觀光的旅遊人口，曾由民國八十二年的二十四萬七千餘人次，一路攀升至民國八十六年的巔峰五十三萬一千餘人次；接著反轉直下，持續下滑到民國八十九年的三十五萬餘人次。這段期間的統計數據已經清楚點明，「到金門觀光」此種商品，在解除戰地政務同時也解開外島神秘面紗的環境下，確實就是一種嘗鮮式的經驗性商品。

金門觀光的三大資源：自然景觀、人文古蹟、與軍事遺跡，對一般遊客來說，除了動態的鳥類活動值得多次來訪外，幾乎沒有哪種靜態景觀，能讓大多數遊客在不虛此行的感動當中，興起還要再來一次的強烈念頭。然而純以賞鳥為旅遊項目的觀光客，能有多少人次呢？假如初次體驗過程，又遇到惡劣的旅遊品質，經由旅遊經驗的訊息傳播，使來過者不想再來，未曾來者不敢前來。金門觀光之產業，焉能不遭受折損與重創。

所幸民國九十年元旦實施小三通，經由金門往返大陸的旅客才再度帶動觀光人潮，讓該年旅遊人數回升到四十六萬五千餘人次。此後雖有波動，但大都維持在四十萬人次左右，呈現出停滯穩定的現象。這種觀光客源難再增長的狀態，也舖下目前惡性價格競爭的溫床。

三、目前金門觀光產業處於一種市場失靈狀態

任何產業或商品市場，最理想的狀態是供需相等達到均衡，消費者經由交易得到消費的滿足，廠商經由交易得到所追求的利潤，整個社會也同時獲得最大的交易利益。在消費者與廠商各自尋求私利的動機下，經由市場運作無形中達到最大社會福利，經濟學家亞當‧斯密(Adam Smith)將這種機制稱作「一隻不可見的手」。

在此理想狀態下，如果橫加干涉，將會導致市場裡的商品交易數量不足或過多。這兩種情形都會造成社會福利下降，故經濟學原理告訴讀者：自由競爭是帶來經濟效率的保證，相對地，獨占或壟斷的現象則不利於社會整體利益。

不過實際世界並非如此單純，由於商品的特殊性質，譬如公共財或是具有外部性的商品，以及交易過程中常見的訊息不充分現象，放任市場自行運作有時反而導致社會福利降低，此即所謂「市場失靈」(market failure)現象。市場機制的失靈，提供政府干預市場的一種經濟理論基礎。著名經濟學者王作榮先生，就曾批評那些三句不離「自由競爭」的經濟專家：「自由競爭！自由競爭！如果學會嚷嚷『自由競爭』就算懂得經濟學，那鸚鵡也能成為經濟學家。」

在金門觀光產業達到頂峰時所設立的廠商家數，因為目前旅遊需求下降而呈現超額供給，形成所謂市場失衡(market disequilibrium) 現象。倘若市場機制能夠順利運行，透過價格調整，供給和需求數量跟著改變，最後再度供需相等，社會福利仍可達到極大。此時市場失衡現象消失，也就無所謂市場亂象可言。

但若現實世界裡的商品供給數量已然固定，業者誰也不肯降低產量，則市場機能自然無從施展。商家為了爭取客源，不得不採行削價的惡性競爭策略。沒有降價時，超額供給的現象造成部分商家招攬不到旅客，其經營虧損當然使整體社會利益隨之減少；在有削價行為時，固然大多數商家都能爭取到顧客，但過低的價格，也會帶給廠商虧損，整體社會福利亦將下跌。可見在旅遊需求不振的情形下，除非商家減少旅遊行程的供給數量，否則不論有無降價，都會導致社會福利降低，形成市場失靈之現象。

四、解決市場失靈的方法

假如產業出現市場失靈現象，具有強大力量且能糾正市場失靈的首選部門，當然即是政府機關。在不影響市場結構的情形下，由政府出面改正並提高社會福利水準的方式，不外乎「增加需求」與「減少供給」兩類；而第三種解決方式，則是直接「改變市場結構」。

1.刺激金門觀光需求：實質面的作法有，提升旅遊服務之品質，讓金門觀光成為優質精緻的旅遊商品；及規劃與對岸廈門、漳州、泉州具有產品差異性的旅遊特色等。形式面的作法則有，放寬小三通經由金門往返大陸的適用對象之條件，藉以開拓龐大的大陸觀光客；或是開放來金遊覽的台灣觀光客順道前往廈門進行短天期旅遊等等。

2.減少旅遊業者家數：藉由公正評鑑制度汰弱留強，擬定輔導轉業的配套措施等。

3.產業整合與管理：所謂整合，說好聽是合作，說難聽則是勾結。業者整合若能顧及大眾利益，社會公議自然視之為合作；反之，若僅成就了業者之私利，社會評論當然稱其為勾結。產業整合的政策，將會提高業者影響價格的獨占力，直接改變產業的市場結構。

極端的情形，是讓市場由完全競爭轉變為完全獨占。

五、產業整合政策的目標是什麼？

產業整合之目的，積極面在協助業者開發優質旅遊商品，規劃合適行銷活動，創造有利穩定的市場環境；消極面則在防止業者惡性競爭，避免形成兩敗俱傷的局面。但這些目標完全基於業者的立場，我們應該更寬廣地自全體金門縣民之角度來加以討論。

由於公共政策牽涉到社會大眾的權利與義務，主管機關擬定或改變一項政策，首先要確立政策的具體目標。按經濟政策之目標，無非效率(efficiency)與公平(equity)兩項。就經濟效率而言，我們希望金門觀光產業的整合，能提升全體縣民的大眾利益。就經濟公平來說，觀光產業之整合將消耗掉縣民共有的部分社會資源，自然不能僅僅圖利到少數業者。也就是說，我們所謂的產業整合，應該是一種照顧社會大眾利益的合作，而非成就業者私利的勾結。

六、為何金門觀光產業應該進行整合？

金門觀光產業整合的必要性，是本文的主張和討論重點。

產業整合的目標若是在提高全體縣民的社會福利水準，那社會福利指的又是什麼？就整個市場而言，一種商品若被交易，消費者經由交易可獲得消費的滿足，廠商可藉著交易追求其渴望的利潤。因為前者是消費者消費商品獲得滿足超過其所支付代價的部分，故稱為消費者剩餘(consumer surplus)；後者是廠商取得收益超過其所付出各項成本的部分，故稱為生產者剩餘(producer surplus)。這兩種剩餘之總合，即整個社會經由交易活動所獲得之利益，也稱為社會剩餘或視之為社會福利(social welfare)。

經濟學原理告訴讀者，一個市場的社會剩餘若能達到極大，便是最具經濟效率的市場結構。不過經濟學原理必須活用，以觀光產業而言，旅遊商品的消費者是屬於我們「這個經濟社會」的成員嗎？答案顯然是否定的。金門觀光產業裡的觀光客當然是外來的消費者，不論他們來自台灣本島、大陸地區、或是世界各國，他們經由旅遊所獲得之消費利益，固然影響其將來是否再度來訪，甚至影響其他消費者來此觀光的意願，因而與金門觀光產業的未來發展息息相關。不過觀光客經由旅遊所獲得之消費利益，並不計入金門縣民的社會福利水準。

站在金門本島的立場，只有旅遊業者的生產者剩餘才是金門縣民的利益。故從經濟效率而言，應該儘可能增加業者所能獲得之交易利益，即使必須提高業者影響旅遊價格的獨占力量，也是值得採行之合理政策。但政策若僅增進業者利益，將遭致圖利業者之非議。故擬定產業整合政策之際，應同時兼顧經濟公平，讓金門觀光帶給廠商之生產者剩餘，能在適當的配套措施下轉由全體金門縣民共享。

七、獨占而能提升社會福利的成功實例：金門酒廠

本文所謂產業整合，不僅在創造有利穩定的市場環境，或是防止業者惡性競爭而已。更進一步地，筆者主張提高業者影響價格的獨占力，直接改變金門觀光產業的市場結構。

現在我們以金門酒廠公司為例，說明這種主張是可行且合理的論點。

一家廠商是否獨占整個市場，必須看市場的定義範圍來決定。在金門本島，金門酒廠是掌握特殊生產原料(甘冽的釀造泉水)的自然獨占(natural monopoly)廠商；但在台灣市場，因為還有多家生產白酒的酒廠，金門酒廠只能算是寡占廠商。若再將三四萬家大陸白酒廠商考慮進來，金門酒廠在兩岸市場中的獨占力又更低了。無論如何，因為實質風味口感及外在歷史因素所造成的產品差異，作為全球第三大品牌的金門酒廠，其具有市場獨占力量則是不爭的事實。

以目前而言，金門酒品是台灣白酒的第一品牌，在台灣市場佔有率高達百分之八十，年銷售額高達新台幣九十多億元。其中盈餘五十餘億元，即是金酒公司因具有獨占力而獲得之超額利潤(excess profit)。不但每年上繳中央政府三十餘億元稅收，最近數年每年還能捐贈縣府二三十億元，回饋縣民，推動不少社會福利措施。諸如金門縣老人年金、老人免費搭乘車船、學童營養午餐等，其經費無不由金酒公司盈餘一肩挑起。

金門酒廠的產品主要是銷售給島外人士，而非島內縣民。當我們考慮金門縣民的大眾利益時，就只能計算金門酒廠的生產者剩餘，和金門本島區區數萬縣民因消費金門高粱所得到之消費者剩餘；至於金門島外消費者因消費金酒而獲得之消費者剩餘，不必也不應該將其列入。

因此，基於「消費者剩餘加上生產者剩餘等於社會福利」這種經濟學原理的基礎論點，並不適用於金門酒廠的例子。如果排除島外消費者剩餘，金門縣民的社會福利主要來自金門酒廠的生產者剩餘；那麼提高金門酒廠的獨占力，使其賺取更高的超額利潤，對金門縣民社會福利的提升只有助益而無不利。

基於此論點，筆者是強烈反對金門酒廠進行民營化的。李縣長炷烽先生在去年金門縣長公辦電視政見會上的說法，極為正確。他說：「金酒公司一年賺五十多億元，如果百分之二十股條被換成私人股票，等於有十多億元落入蒐購者口袋，才是影響全體縣民權益。」

因為民營化的首要目標在提高經營效率，但公營事業若能引進民間企業管理專才，並非不能提高經營績效。金門酒廠在辛寬得先生、林振查先生等歷任總經理的管理下，開發新產品及創新行銷手法，其經營績效之提升直接反應在金門酒廠的盈餘上，便可為證。若顧此失彼，因民營化而使經濟公平惡化，我以為寧取經濟公平而捨棄經濟效率。

故筆者呼籲所有金門鄉親嚴格把關並檢驗，若將來有現任首長或候選人因謀取私利而主張金酒公司民營化，就是違背全體縣民的利益。假使中央政府有要求金門酒廠民營化的政策壓力，縣府首長及全體縣民亦應基於維護自身利益，奮力抵擋。

八、金門觀光產業整合方式之探討

如前所述，金門觀光此種商品的消費者是來自島外的遊客，其消費者剩餘不應計入本縣的社會福利水準。因此，藉由主管部門出面整合，提高業者的獨占力，使其賺取更高利潤，當然能夠提升金門縣民的整體社會福利。以下是幾種可行的金門觀光產業整合方式，提供大家思考和討論。

1.輔導式的觀光產業整合

如同澎湖縣的作法，由政府出面規劃景點之硬體建設、開發新式遊憩活動、進行生態環境調查及保育，編印每月觀光系列活動表，以多樣化活動充實觀光旅遊內涵，甚至提供「購後服務」、解決旅遊糾紛、收集改進意見等等。

此種作法基本上只由政府提供輔導和協助，並不干預業者的經營和定價策略。對於目前金門觀光產業的亂象，恐怕較難收到立竿見影之效果。

2.鬆散的觀光產業整合

此法是讓政府出面結合業者，規範其旅遊行程之定價，真正介入業者的經營策略。實際作法是由縣議會立法限制旅行社開設資格及家數，業者須持有營業特別許可證才能經營金門旅遊業務。政府除了對業者提供前項各種輔導和協助外，同時公定各種旅遊行程之價格。

因為旅遊價格是公定的，業者可能獲得超額利潤。為了同時兼顧經濟公平，讓業者獲得之生產者剩餘，轉由全體金門縣民共享，應該於產業整合之時一併制定適當的配套措施。所謂配套措施，是指按競租(rent-seeking)方式以定期公開招標或出價制度讓業者取得營業特別許可證。在競租方式下，業者最後將僅賺取正常利潤，至於超額利潤則完全轉讓至縣府，再由縣府用於縣政或興辦公共建設，藉以提升全體縣民之福利。

3.高度集中的觀光產業整合

由縣議會立法限制私有旅行社之設置，將金門招攬觀光之權利收歸公營，成立唯一的金門旅行社。既有業者一律認股加入，成為分社，同時縣府亦掌握部分公股。所有公股與民股按比例分配股利，公股股利繳庫後則還之於民，一樣用於縣政或興辦公共建設，藉以提升全體縣民之社會福利水準。

金門旅行社股份有限公司成立之後，有關金門觀光旅程之開發、行銷、與推廣，觀光客之招攬、價格訂定、乃至旅遊景點硬體建設之規劃等，皆可統一事權，由政府與民股共同決議。此種方式讓金門觀光產業達到實質獨占與壟斷的狀態，能夠獲得與金門酒廠類似的獨占利益，對業者和金門全體縣民而言，是可行的雙贏辦法。在金門縣這種小島寡民的經濟體系下，應該很容易克服行政法規的問題及付諸實施。

九、結語

最後，筆者必須提醒：雖然市場失靈亂象提供政府一個介入市場運作的機會，但在縣府主管部門整合觀光產業的同時，縣議會、媒體和所有縣民仍應留意並做好妥善監督。避免因為事權集中及官僚組織作祟，使政策在實施過程中反而發生政府失靈(governmentfailure)現象，傷害到全體縣民的大眾利益。

金門觀光產業的發展，是目前本縣積極管理和規劃的重要施政項目。無論官民，個人尋求私利本是天經地義之事。若能依據經濟學理論，擬定合理及可行的施政策略，建立因勢利導之經濟制度，讓各方皆能共贏，則此種產業整合政策，必能提升全體縣民之社會福利。

(作者為淡江大學經濟學系與產業經濟研究所合聘專任副教授)