壹‧前言

「金門縣歷經戰地軍管時期老人慰助金自治條例」業於96年3月20日經縣議會三讀通過，並訂自7月1日起實施，同時廢止實施11年「金門縣敬老福利津貼實施辦法」。本縣現行敬老福利津貼實施辦法係於民國85年7月2日訂頒，歷經86年6月26日及86年12月27日及87年11月2日三次修正，由85年迄今累計發放金額高達新台幣25億元以上，實質照顧本縣九千餘位老人生活。惟自90年元月開放小三通以來，平均每年以5千人以上外來人口大量移入，分食本縣社會福利資源，造成財政沈重負擔。新訂「金門縣歷經戰地軍管時期老人慰助金自治條例」實施後，縣政府第一年即可節省經費達新台幣8千餘萬元以上。

貳‧新訂「金門縣歷經戰地軍管時期老人慰助金自治條例」與「金門縣敬老福利津貼實施辦法」差異性分析

一、設籍門檻：新條例第二條規定「年滿65歲，現設籍本縣，且於中華民國81年11月6日止滿16歲，並曾設籍本縣，且設籍本縣累積滿10年者(舊辦法規定設籍本縣滿3年者)。

二、核發金額：新條例第三條規定「符合申請規定，未滿90歲者，每人每月發給慰助金新台幣3,000元, 90歲以上未滿100歲每人每月發給新台幣4,000元，年滿100歲者，每人每月發給新台幣6,000元。(舊辦法規定每人每月發給敬老福利津貼新台幣6,000元)。原90歲以上未滿百歲者加發1,000元及百歲以上老人加發3,000元，係另編於每月核發敬老禮金預算項下。

三、現行「金門縣敬老福利津貼實施辦法」第二條第二項「領有政府發給生活津貼者，但其金額低於本辦法津貼金額者，得請領其差額。如持有殘障手冊請領差額者得就總金額增加30％補助(新條例未有規定)。

四、申領對象：新條例規定申請對象限制在民國81年11月6日本縣實施戰地政務終止前一日，年滿16歲且設籍金門者(民國65年11月5日以前出生者)，採用無法回溯之規範，可以防止外來人口搶食本縣社會福利經費大餅。

五、落日條款：新條例實施後，因申請對象限縮，且因爾後老年人口自然凋零，將逐年萎縮減少(以金門每年死亡之人口數分析，老年人死亡約300人左右)。以國人平均餘命來估算，預估到民國135-140年左右，領取本條例之慰助金人口數，將達到零人。

六、新條例增訂第6條「入監服刑或因案羈押或拘禁二個月以上者」自事實發生之次月起停止發給本慰問金。第8條「請領本慰助金之權利，不得作為扣押、讓與或供擔保之標的」。

參‧高齡化社會面臨問題：

一、生育率降低，平均餘命延長：

台閩地區↓在1950年代總生育年仍高達6人以上，1960年代開始，生育率逐年下降，1980年總生育年已跌至人口替代率2.1人以下，2000年之後更跌至1.4人，2005年僅有1.1人(金門地區人口出生率在1997年為1.3人，2006年1.1人)。出生率下降改變人口年齡結構，又因生活水平提升及醫葯科技進步，使人類平均餘命延長，更擴張了65歲以上老人人口數量(依據內政部96年2月統計國人平均餘命在民國84年男性為71.85歲，女性為77.74歲，至94年男性為74.5歲，女性為80.8歲)。

二、人口老化速度加快：

依據內政部人口統計資料顯示，82年9月台閩地區65歲以上的老年人口已有1,485,200人，佔總人口7.09％，已達聯合國世界衛生組織所訂的高齡化社會指標，迄民國96年2月，老年口增加到2,296,368人，佔總人口的10.04％(金門地區為13.5％)，另依據行政院經建會推計，預估至民國115年，就會超過20％，至民國130年，將達30.96％，65歲以上扶養比將由民國96年14.05％上升至51.26％(即每二個生產人力扶養一個老年人)。

三、家庭結構的改變：

高齡化社會的來臨，最直接面臨的挑戰就是老人照顧問題，過去傳統社會都由家中的婦女擔負起所有老人照顧責任，近年來由於婦女勞動參與率也逐漸提升，依勞委會統計資料，婦女勞動參與年84年為45.34％，到94年提高至47.68％，而男性的勞動參與率則改變不多。另在居住型態上也有所改變，過去大家庭多採三代同堂的居住方式，如今已轉變為核心家庭居多。依據內政部老人狀況調查報告(95年8月)，民國82年有67.17％的老人與子女同住，至94年降至61.06％，獨居者81年為10.47，至94年達13.66％，居住安養機構者82年為1.04％，至94年達2.26％，從上述人口及家庭結構的改變，顯示老人的長期照顧問題實具有其迫切性，急需政府結合社會資源力量，以協助家庭，使老人生活獲得妥適照顧。

四、高齡人口對家庭與社會的影響：

「家有一老，如有一寶」，那是指六、七十歲的老人，在體力耐力尚佳時，能幫忙做家事，照顧兒孫，若是80多歲的老人體能及心智退化，喪失獨立生活的能力，必須仰靠家人照顧，若不幸罹患長期疾病，將會對家庭形成重大不利影響，包括子女分擔老父母的醫療費用，生活費用，家庭照顧者長期操勞，損害健康，妨礙家庭生活正常作息秩序等。而社區內高齡人口增加，社區必須增加人力、物力、設施來保護並照顧老人。對社會而言造成勞動力缺乏，「生之者寡，食之者眾」，社會豈能不窮。

五、老年病人醫療照顧需求增加：

老年人因年齡增長而伴隨多種疾病，導致生理功能衰退，走向死亡。依據內政部老人狀況調查報告(95年8月)台閩地區老人健康狀況，82年表示良好者45.41％；不太好，但可自行料理生活者50.33％，無法自理生活者2.99％。至94年良好者33.44％；不太好，但可自理者59.45％，無法自理者7.12％；人口結構高齡化與疾病型態慢性化，衍生長期照顧的需求問題，反觀目前地區老人長期照顧問題，不論是量或是質均有明顯不足，因此面對老人長期照顧需求愈來愈大之際，政府相關單位必須提供更有效的長期照護措施。以老人照護服務機構主要分成三個體系：(一)衛生醫療體系(二)榮民醫療照護體系(三)社會福利之老人安養機構服務體系。金門地區目前此三款體系，其資源與人力均為不足，尚待加強。

六、「貧窮老年化」現象浮現：

由於社會結構的改變，促使大家庭制度逐漸解體，後因近年來國人生育率下跌，子女數大幅減少之情況，子女的奉養也呈現力不從心。依據內政部95年8月調查報告，老人主要經濟來源，82年來自子女52.3％，退休金14.76％，工作收入6.6％，政府救助或領取津貼1.61％，儲蓄利息17.25％，親友0.86％，至94年來自子女53.37％，退休金14.15％，工作收入11.78％，政府救助或領取津貼33.34％，儲蓄利息10.79％，親友0.56％。目前我國雖然仍有近半數的老人依賴子女供養，但依靠政府救助或領取津貼收入養老的比例也大幅上升，因此個人除須在年輕時為老年生活經濟來源預作準備外，有賴政府的適度介入，以提供更完整的福利支持網路。

肆‧今後老人照顧因應措施與方案：

一、檢討放寬申領「戰地軍管時期老人慰助金」年齡：

新訂「金門縣歷經戰地軍管時期老人慰助金自治條例」實際上就是現行「金門縣敬老福利津貼」落日條款，爾後縣府每年支出老人津貼經費將因領取人數逐年減少及每月領取金額降低，而將大幅度減少，倘若縣府地方財源許可，似可考慮將領取慰助金年齡由65歲降低至60歲或55歲，更能顯示縣府照顧軍管時期對金門之貢獻老人，安享晚年。︻行政院91年5月22日公佈原住民敬老福利生活津貼暫行條件第3條明定，55歲以上原住民老人即可領取。94年12月30日修正國軍退除役官兵就養安置辦法第4條1項4款規定，年滿61歲得申請安置就養︼

二、加強弱勢族群老人照顧：

包含中低收入老人、低收入老人、身心障礙老人(迄96年3月本縣上述老人數為2,089人)，應該給予更多關懷與照顧，在制訂相關救助措施時，應儘量放寬門檻與申請條件，使其維持基本生活安全的保障。目前中央政府已頒訂措施方案：

在(一)經濟安全方面：計有

１、低收入戶老人生活補助(金門、連江縣每人每月6,000元)。

２、中低收入老人生活津貼(家庭總收入平均每月未達最低生活費用標準1.5倍至2.5倍者，每人每月發給3,000元，而1.5倍以下者，則發給6,000元。)

３、中低收入老人特別照顧津貼(每人每月補助5.000元)。

在(二)健康維護方面：

１、老人預防保健服務。

２、中低收入老人醫療費用補助。

３、中低收入老人重病住院看護費補助(中低收入老人每人每日補助750元，每年最高9萬元；低收入戶每人每日補助1,500元 ，每年最高18萬元)。

本縣96年1月29日訂頒「金門縣身心障礙者居家生活補助實施要點」第二點，其中有關補助對象及設籍規定宜檢討放寬，使具身心障礙者身份之弱勢族群老人，得以申領。(該辦法96年6月25日修正設籍條件：1.至申請日止連續設籍本縣滿15年者。2.曾設籍本縣且設籍時間累計滿20年者；出生地於本縣或本要點修訂實施前已核定發給有案者，不受前項設籍年限之限制)

三、儘速擴建大同之家二期院區，加強老人養護服務：

雖然大多數老人希望與自己的家人同住，但是仍有部分老人仍必須依賴老人福利機構的照顧，因此如何增進機構福利服務功能，提昇專業品質，保障老人安全，讓民眾安心將自己的長輩送到機構託顧，使受顧長者，受到應有尊嚴的對待，均為重要課題。

本縣於54及56年成立金門百壽安老院與金門育幼院，民國82年2月16日二院合併，成立「金門縣大同之家」，負責住民之安養、養護及教養業務，可收容員額135名(老人100名、兒童35名)，現實際收容老人90名，兒童26名。即老人安養與養護可供安置者空間僅剩10人而已，預計一年內，即達滿額。依據93年6月23日修正「金門縣大同之家院民收容自治條例」第18條、第23條及第31條規定，大同之家收容公費或自費安養或養護入住條件，分別為設籍1年及3年，又目前大同之家收費低廉(自費安養每人每月7,000元，自費養護每人每月2,0000元)。因此近年來入住率快速增加，本人在94年縣府社會局任內，曾請大同之家編列擴建第二院區計畫，並列入縣府綜建發展計畫；同時將金湖鎮后壟，現興建身障教養院址周邊土地約五公頃面積，配合金門縣都市計畫，劃定為(金門縣社會福利園區)，以因應今後地區老人安養服務需求，希望本項計畫能儘速推動。

四、建立老人經濟安全保障制度：

(一)傳統家庭價值式微，老人經濟安全與安養照護責任逐漸由機構或政府所取代。因此，面對未來人口老化的趨勢，以及銀髮產業漸增的需求，政府除重整傳統家庭的價值外，並應儘速建立老年人經濟安全制度。目前我國有關制度性的保障老人經濟生活機制，包括社會保險(social-insurance)、社會救助(social-assistance)，及社會津貼(social-allowance)三大體系。最早採社會救助方式，只針對貧困弱勢老人提供生活扶助，屬於事後救濟措施；其後，為保障軍公教及勞工退休後生活，採社會保險方式，實施軍公教及勞工保險，透過工作期間繳納保費，退休後領老年給付來保障老人的生活，為事前預防措施。其後政府因鑑於無依老人增多，社會救助對象又無法大幅照顧，乃採行「中低收入戶老人生活津貼」，不過此措施乃為事後救助措施。

(二)老人福利津貼在82年地方縣市長選舉政見，首度出現老年津貼，往後的各式選舉中，敬老津貼或年金為各政黨競相爭取的重要議題，且常出現政治加碼與惡性競爭，稱之為「肉桶」(pork-barrel)法案，包括：敬老福利津貼、敬老津貼、老人營養津貼、荼點津貼等，這種喊價式 的選舉支票或稱「老人賄賂金」，缺乏制度性保障，並產生政策排擠效應，既容易造成財源短缺，老人生活問題亦無法獲得有效解決。

(三)行政院於96年6月7 日通過「國民年金法草案」並送請立法院審查中，國民年金將採取社會保險制，保險對象為未參加勞、公、軍保的人口，全額給付每月七千五百元，費率為給付額的百分之十，即月繳750元，其中政府補助150元，自付600元，中低收入戶，政府補助百分之四十，低收入戶及領取殘障手冊者，政府全額補助；草案規定，投保滿5年，即可領取最低給付每月三千元，四十歲以上，投保滿二十五年，便能領取全額年金。行政院表示國民年金實施後，現行包括敬老生活津貼、老農褔利津貼等各項老人相關津貼都不會受到影響。近年來因家庭結構變動導致家庭支持功能的薄弱，若在工作期間無法思積一定的積蓄，屆時老年退休時很可能生活頓失依靠，因此政府建立一套可長可久的制度，提供老人經濟上基本生活安全，是極為重要的。

五、老人健康維護：

依據「老人福利法」第20條規定：「老人得依意願接受地方主管機關定期舉辦之老人健康檢查及提供之保健服務」，內政部及行政院衛生署在87年10月28日會銜函頒「老人健康檢查及保健服務項目及方式」詳細規定相關內容及辦理方式，縣市政府衛生醫療單位可據以配合全民健康保險成人預防保健服務項目辦理老人健康檢查。又據相關調查報告顯示，老人們對醫療保健方面的期望事項：

(一)衛生所及保健站服務品質的提升；希望強化其服務設施及功能，加強為老人辦理健康檢查，居家護理及諮詢服務等。

(二)老人醫療保險制度的建立：在保險全面實施之前，希望對老人的醫療有合理的補助措施。

(三)醫院及療養所的規劃：希望能籌建老人醫療中心及建立長期慢性病患(包括植物人)的養護機構。

(四)社區醫療服務的提供：希望能加強住宅服務或居家護理，規劃老人在社區中的收托機構服務及加強醫療追蹤調查等。

六、推動照顧服務產業方案：

依據內政部89年老人生活狀況調查報告：老人認為最理想之養老居住方式為：與子女同住或隔鄰而居住者佔69.68％為最高，其次為與配偶同住者佔13.29％，認為居住於老人福利機構者僅有5.2％，獨居者佔6.27％。是以老人仍以期望與子女同住或與配偶同住。如何讓長者不需離家便能獲得照顧，在自己家中安享晚年，是最合乎老人需求，也符合我國傳統孝道倫理，因此政府應積極推動下列重點工作：

(一)居家服務：

所謂居家服務，即是將服務送到需要服務者自己熟悉的生活環境裡，包括家務及日常生活照顧服務，身體照顧服務等。90年度起該項工作經費由行政院主計處設算於地方政府，91年6月開辦「非中低收入失能老人及身心障礙者補助使用居家服務試辦計畫」，將補助對象擴及至一般失能國民。

(二)設置居家服務支援中心：

於各鄉鎮公所普遍設置居家服務支援中心，作為社區推展居家服務，或提供家庭照顧者諮詢或轉介服務，以期更有效率提供老人周全的福利服務。

(三)社區照顧：

政府應整合並動員社區內的人力、物力、財力等資源，針對社區中不同對象，不同需求老人提供各項服務，使老人能在熟悉的社區中得到安養照顧，也能補強居家安養提供的不足。包括：

１、老人保護網路體系建立，法律諮詢、驗傷醫療、委託安置等。

２、加強對獨居老人的關懷照顧，保障其生命財產安全。

３、生命連線緊急求援系統(Lifeline)建置等。

４、營養餐飲服務，對行動自如老人選定適當地點提供餐飲集中用餐；至行動困難者，則以送餐到家的方式辦理，一方面解決老人飲食問題，一方面讓老人與社區接觸，獲得情緒的支持。

七‧推動老人教育及休閒育樂活動：

在國人平均壽命延長，65歲以上老人退休後之生活安排，顯得格外重要，老人精神生活之充實應著重於益智性、教育性、欣賞性、運動性，以增進老人生活之適應及生命之豐富性，其推展重點項目：

(一)長青學苑：利用社區活動中心，或村里辦公廳所或其他合適場所設立長青學苑，提供老人再教育，再充實的機會。擴大其生活層面，包括休閒性課程(國畫班、書法班、歌唱班、健身班等)，學習性課程(識字班、國學班、英語班等)，常識性課程(醫療保健班、法律常識班等)，社會性課程(親職教育，兩性教育、婚姻與家庭等)。

(二)興設老人文康活動中心：

為充實老人精神生活，提倡正當休閒聯誼，鼓勵鄉鎮公所興設老人活動文康活動中心，補助其充實內部設施設備，以作為辦理各項老人活動暨提供福利服務之場所，提供辦理日間照顧，長青學苑，營養餐飲、居家服務支援中心等。

(三)其他休閒育樂活動：

不定期舉辦敬老團遊會，長青運動會，各項文藝比賽，老人歌唱比賽等。

八‧鼓勵民間興建老人養護機構(或養生村)：

(一)隨著年老人口上升，相對的需要養護及長期照顧的老人人數則會逐年遞增，政府應鼓勵興建養護及長期照護機構，以滿足日漸增加的老人需求。

(二)金門縣大同之家，目前為公辦社會福利機構，縣府每年編列新台幣6500萬元預算照顧135名院民(老人100人、兒童35名)，因受限公務單位人員編制，致專業工作人力不足(社工與醫護人員)，以長期而言，似可考慮轉變為公辦民營方式，以更健全專業人力來服務地區需要照顧老人。

(三)金門環境品質優良，適合老年人居住，縣府可以鼓勵民間財團來金投資養生村，目前台塑、奇美、國寶集團已投入老人「養生村」市場開發，其中以長庚養生文化村較具代表性。不過銀髮族的居住選擇會考慮幾個問題：包括設置區位、周邊環境、交通運輸便利性、生活機能及醫療設施等。

伍‧結語：

高齡化社會已成為我國現在及未來的必然現象，老年人口急遽增加之時，福利服務益顯其迫切性與重要性，面對此一潮流，政府也隨時代的改變，分別推出多種照顧方案及服務措施，以因應不同需求之轉換。綜觀我國老人福利政策之發展逐漸從過去強調機構式照顧，導向更具人性化的居家及社區化照顧；世界主要國家的老人照顧政策，均以在地老化(aging in place)為最高指導原則，我國政府正朝向法制面及服務供給面等方向努力，不過各項政策的落實，尚賴各相關機制的配合，才能做好整體性多元性的老人福利政策，期許政府與全體民眾共同踴躍參與，匯聚力量，為老人福利貢獻自己一份心力。