壹、前言
離島建設條例自89年4月5日公布施行迄今，計修正或增訂共12次，歷次修訂重點包括：解決因實施戰地政務所產生的土地相關問題、設置離島免稅購物商店相關規範、開放離島設置觀光賭場之相關規範、增加醫療相關補助（補助醫療機構、補貼至台灣就醫之交通費、補助需長照之老人及身心障礙者、補助老人健檢費用等）、提高離島往返台灣之交通票價津貼、限制離島地區國民教育階段初聘教師服務年限、加強離島人才培育辦法等。
歷次修正條次或增訂頻率統計如後：第9條：5次，第12條：4次，第13條：4次，第10條：3次，第17條：2次，第7、11、14、15、16、18各1次。顯見第9條的土地問題、第12條的教育問題、第13條的醫療問題，是以往離島較偏向注重民生課題。
行政院金馬聯合服務中心為因應金馬地區發展需要，研擬提請修正離島建設條例，並委託離島三縣政府辦理六場公聽會，聽取各界的意見，上開修正意見業結合各離島縣政府歷年來蒐集民意趨向、施政需要，提出修正草案送請金、馬、澎三離島平台之首長會議通過，於107年8月2日共提出增修條文16條，建請國發會納入離島建設指導委員會討論，辦理修法事宜，其中國際醫療專區、國際教育、與大陸通電、離島國際化自由化並放寬外國及大陸之投資與管理、設置離島經濟示範區、自貿港設置等多項倡議，其修法建議均聚焦於離島的產業、經濟發展方向與定位，顯見現階段的「離島建設條例」已進化跳脫「建設」的範疇，應轉型為「離島發展條例」，或訂定「離島基本法」，方符離島之心聲與訴求，我們認為給政策總比給經費更有用，古諺道：「給他一條魚，不如給他一支釣竿。」正點出未來「離島建設條例」修法與定位方向，惟107年的修法建議，迄今尚無下文。考量環境變遷及民意趨向，有關離島建設條例修正方向，我們建議應以前瞻、宏觀、鬆綁、授權等方向，加以研修。

貳、離島建設條例現存問題
一、本縣籍立委陳清寶委員於民國82年12月2日及澎湖縣籍立委陳癸淼委員於83年2月22日先後提案制定「離島建設條例」之目的，主要著眼於離島之建設，因受政府之漠視，導致產業落後，居民生活品質不佳，人口外移，為推動離島開發建設，健全產業發展，改善生活品質，增進居民福利，乃有上開之提案，故當初制定離島建設條例是為了改善離島居民生活，因此限縮在離島基礎建設、而非發展離島，保障住民權益。
二、離島建設條例之制定宗旨在於：推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利等六項。唯查綜觀離島建設條例各條文內容，卻未見：1.健全產業發展，2.維護自然生態環境，3.保存文化特色等三項輔導或建設之條文內容，致使離島建設條例之制定宗旨，仍有不足，立法有缺漏之處，難以滿足離島住民之需求。
三、離島建設條例自89年4月5日公布施行迄今，計修正或增訂共12次雖然離島區域各項公共建設與民生需求已有相當程度改善與提升，然離島三縣共通關注的議題除延續離島建設條例所律定的相關議題範疇外，因應新四通時代、兩岸次區域合作以及全球化衝擊，離島區域更需要的是政策引導與願景形塑，鬆綁離島之兩岸交流政策。
四、各離島縣受限於天然環境與條件，建設及生活成本較台灣本島為高，其自有財源不足，需仰賴中央補助，惟中央以經濟效益、公平原則等理由，致離島縣所獲得的補助更少；又受現行《財政收支劃分法》影響，中央「集錢」又「集權」，各離島皆共同面臨中央與地方財政分配不均，及重直轄市、輕縣市、輕離島、輕偏鄉之財源劃分「垂直不均」與「水平不均」之核心問題。88年精省前，中央與地方收入比為60%：40%，精省後，以113年最新資料，兩者之收入比為75%：25%，中央多拿走15%，約6,000億元。如何運用《離島建設條例》訂定排除《財政收支劃分法》現行問題，以取得分配較多財源，去除不合理之支出負擔，是未來修法課題。
五、中央政府制定《離島建設條例》，在實作中，仍出現中央政府政策方向與地方期待間落差、法律規範無法與時俱進等議題。如地方政府極欲發展離島經濟，但中央政府政策取向，並不符合地方期待；又中央制定離島政策，並未踐行公眾諮商程序，從離島觀點來規劃推動，致無法迎合滿足地方的期待。
六、依離島建設條例第15條規定，離島開發建設，應由中央政府編列預算專款支應，若有不足，始由離島開發建設基金補足。惟當離島向中央各部會爭取相關補助時，各部會卻不以公務預算專款支應，甚多要求應轉向離島建設基金申請補助；或在現實環境執行時，若遇到中央、地方意見相左及中央預算編列限制等問題，雖屬離島之重要開發建設，中央主管機關仍以其他託詞，無法或不予編列預算專款支應補助。
七、離島綜合建設實施方案，依規定審查：若屬C類，應由地方主辦，中央、地方及離島基金共同編列經費：1.中央主管機關編列15%。2.地方編列10%。3.離島基金補助75%。但甚多中央主管機關不負擔15%，要求地方負擔，致該建設方案因地方財源不足無法分擔，而無法推動。
八、離島地區因其特殊性，其經費爭取及相關法令與本島縣市運作有所不同，但因離島事務龐雜，牽涉部會廣泛，然相關政策與建設推動過程，在中央缺乏專責單位負責統合情形下，常因相關部會步調不一，導致政策推動與建設進行曠日廢時，降低其預期成效。
九、離島綜合建設方案過度偏重建設面，或因資源不足而排擠了對於離島居民基本生活的保障，是以，離島綜合建設方案之內容有檢討調整空間。
十、離島建設條例第16條規定：「為加速離島建設，中央主管機關應設置離島建設基金，基金總額不得低於新臺幣三百億元。」查依國發會離島建設基金111年12月會計報告：其當期累計短絀12億3,960萬餘元，而112年12月會計報告：其當期累計賸餘僅2,309萬2,695元。經查第六期（112-115年）離島綜合建設實施方案，離島基金核定補助金門縣8億9,297萬2千元，核定補助連江縣8億1,897萬2千元，核定補助澎湖縣6億2,812萬元。現有離島建設基金已用罄，需國發會年年編列預算挹注，已影響離島永續建設，更偏離離島建設基金設置之精神。
十一、地方制度法第19條之規定，縣市政府之水利自治事項僅包含水資源基本資料調查，並無水資源開發、利用與經營管理等工作。另經濟部水利署組織條例及各水資源局組織通則規定，其相關水資源開發等工程之興辦及經營管理屬其職掌權責。台灣除台北市外，其餘包括澎湖及台灣本島其他各縣市之自來水經營則交由國營之「台灣自來水公司」統籌經管，另水庫等水資源開發與管理工作則均交由經濟部水利署所屬水資源局規劃、建設及營運管理，一般縣市政府並不負責執行。而金門縣與連江縣則沿襲軍管時期由縣府設立縣營事業之水廠負責至今，且必須承擔自來水之業務及財務壓力，致排擠其他縣政推動，形成一國多制之現象，不符離島建設條例制定宗旨在於改善離島生活品質，增進居民福利之精神，允有修正第14條之必要。

參、離島建設條例修法方向之芻議
一、行政院於2009年完成之《金馬中長期經濟發展規劃》，認為：「過去金門經濟發展之所以未能獲得重大突破，其中重要原因為對金門沒有明確定位。……若仍將金門視為台灣與大陸之間中轉的角色，則金門的經濟發展前景依舊不樂觀。」「利用兩岸關係轉變的契機增加與大陸的連結外，更應善用金門當地優勢、台灣產業資源與大陸市場。創造自身獨特的競爭力，帶動觀光及周邊產業發展。」其區域定位，則以「金門作為兩岸互信合作的『先行示範區』，共創兩岸雙贏模式。」是以，離島建設條例的修法方向，應審視各個離島的區位與優勢條件，聚焦於離島產業經濟發展方向與區域定位，如增訂第18條之1，給予設置「離島經濟示範區」之法源，金門將能以地緣優勢，與廈門自貿試驗區對接。
二、《離島建設條例》具有「偏重離島陸地基礎建設」及「中央集權化傾向」之困境，致使《離島建設條例》不易成為推動離島發展之引擎。宜借鏡英國《離島（蘇格蘭）法》之法律框架，兼採「新創法規」及「法規鬆綁」之雙元路徑，經公眾諮商路徑，推動離島發展法律框架再造。如國家離島發展計畫，應諮商發掘離島居民之需求與想法，方能制定出符合居民需求的法律，並排除（或放寬）其他法律對離島發展之限制，授權地方議會制定區域發展計畫等。
三、南韓政府期望將濟州島打造成為東北亞經濟發展中心，因此制定「建立濟州特別自治道暨開發國際自由城市特別法」，賦予「濟州特別自治道」之法律地位，該法案規定，除外交、國防等事務權限外，充分授權地方擁有完全自主、且不受國內法規範約束的自主法令體系，俾讓相關願景得以因地制宜，排除國內法一體適用之障礙而付諸執行。是以，借境國外，有關離島建設條例修正方向，應以前瞻、宏觀、鬆綁、授權等方向，加以研修，方符離島法制之普世價值。
四、金、馬、澎三離島，於107年8月2日共同提出離島建設條例增修條文16條，其中國際醫療特區、國際教育、與大陸通電、離島國際化自由化、設置離島經濟示範區、自貿港設置等多項倡議，均係賦予各離島未來之發展定位，屬「法規鬆綁」面向，以排除《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》等對離島發展之限制，中央應重視地方心聲，考量離島居民需求，予以支持。
五、憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」目前中央已經依據上開憲法規定，於民國94年2月5日制定「原住民族基本法」，而中央亦援引憲法增修條文第10條第11項有關保障多元文化之意旨，於99年1月27日制定公布「客家基本法」。而對於金門等三離島，迄未依憲法增修條文，比照「原住民族基本法」，制定基本法，基於「憲法委託」，並給予金門等三離島更多基本權益之保障，予以扶助及促進其發展，制定「離島基本法」，設置「離島委員會」刻不容緩，此方能解決「離島建設條例」偏向於建設面之規章，亦能統合解決離島發展，在中央缺乏專責單位負責之問題。
六、金、馬、澎三離島發展，受《財政收支劃分法》稅源分配，及離島建設基金（或中央補助款）的影響，致中央「集錢」又「集權」之色彩濃厚。為加強離島建設與發展之自主性，並有合理財源支應地方發展，應於《離島建設條例》增訂補充財源收入條文，以排除《財政收支劃分法》之規定，增加離島地方政府之財政收入，爰擬甲、乙兩方案，建議增訂《離島建設條例》第16-2條：
甲案：
第16-2條：「為應澎湖、金門、馬祖三離島縣之永續建設發展，充裕其施政財源，應以在該三離島縣徵起之國稅收入悉數撥給三離島縣，作為補充財源。前項補充財源60%平均分配予三離島縣，餘40%按國稅徵起收入來源縣別占總收入比例，設算分配予所屬離島縣。」按以112年為例，三縣之國稅徵起數為67億6,859萬元，60%平均分配，每縣各分得13億5,374萬元。
乙案：
若參考立法院中華民國113年4月10日院總第20號委員提案第11003037號提案修正「財政收支劃分法第十六條之二、第三十七條之二及第三十八條之二條文」之精神，《離島建設條例》亦可採增訂第16-2條文為：「為應澎湖、金門、馬祖三離島縣之永續建設發展，充裕其施政財源，應以財政收支劃分法第八條第一項第一款之所得稅總收入百分之零點三，作為三離島縣之補充財源。前項補充財源60%平均分配予三離島縣，餘40%，應參酌受分配離島縣之人口數、合理人均歲出與最近三年度決算人均歲出平均數之差額等因素，研訂公式分配三離島縣地方政府。」按112年全國所得稅收入1兆8,346億元，以提撥0.3%，一年約55億元，60%平均分配，每縣各分得11億元。
七、澎湖、金門、馬祖三離島縣，辦理興建該縣島際間之跨海大橋，其規模均屬宏大且工程艱鉅，工程經費都在百億元以上。查公路法第13條：「中央公路主管機關，對規模宏大、工程艱鉅之國道，報請行政院核准，得專設機構興建並管理之。」同法第6條第1項：「國道、省道由中央公路主管機關管理。」考量離島之跨海大橋，其工程規模、技術、經費及後續養護管理，均非離島人力、技術及貧困財政所能負擔；又馬祖大橋也將由中央全額出資興建，澎湖跨海大橋則係中央興建和維管。是以，離島之跨海大橋已類屬「國道」，其興建、維管，自應有一致之作法，並有法源根據，爰建議於《離島建設條例》增訂第14-1條：「澎湖、金門、馬祖其該縣島際間之跨海大橋，由中央政府編列預算負責興建及管理。」
八、本條例訂定之初，規定離島建設基金總額不得低於新臺幣三百億元，經歷年運用，對離島縣市之綜合建設方案推動幫助極大，惟本基金已出現短絀，致近年來已大幅緊縮對離島綜合建設實施方案之補助額度，未來此一趨勢將更加嚴峻，勢必影響離島的未來永續建設發展，更偏離離島建設基金設置之精神。爰建議修法規定：「基金餘額不足三百億元時，行政院應即行編列預算補足之」，方符基金設立之宗旨。離島建設條例第15條既規定：「離島開發建設，應由中央政府編列預算專款支應，若有不足，始由離島開發建設基金補足。」為杜絕中央各部會搪塞、規避不予編列公務預算專款支應，而悉數推由離島開發建設基金支應之違法作法，因此建議應修法明確定義規範：「應由中央政府編列預算專款支應」之項目、條件等，並有考核機制。
九、水資源開發及自來水供應，均屬民生日常生活所需，其經營良窳關乎居民福祉，《促進離島永續發展方針》其基本方針已揭示：「離島建設應以永續發展為最高目標，重視居民基本生活照顧」，且憲法增修條文第10條第12款：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」考量自來水經營係屬水利一環，離島又屬弱勢，有關離島之水資源開發與自來水供應，應比照台灣自各縣市由國營之「台灣自來水公司」經營，方符憲法增修條文第10條第12款之意旨，爰建議修正第14條：「離島之供水、供電應由中央經營，其用水、用電，比照臺灣本島平均費率收取，其營運單位因依該項費率收費致產生之合理虧損，由中央目的事業主管機關審核後，編列預算撥補之。但蘭嶼地區住民自用住宅之用電費用應予免收。」

肆、結論與建議
前政府發言人童振源於2015年6月的〈區域經貿整合下的台灣挑戰與機會〉論及：「兩岸推動試點開放與次區域經濟合作作為兩岸經濟全面開放的初期作法，逐步累積兩岸經濟交流的成功經驗與降低風險。建議從三個層次同時推動：多點的港口合作、雙點的金馬合作及單點的金門自由經濟特區。」「在單點的作為方面，台灣應以金門為自由經濟特區，有序地促進全球商品、服務、資金、人員與資訊的自由流通。金門與廈門可以成為兩岸經濟交流、展覽與洽商的平台，讓兩岸的企業、產業、資金、人才、制度在此充分開放，包括開放兩岸教育、醫療、專業服務、電子商務等等各種服務業，成為兩岸先試先行的試點。」
準陸委會主委邱垂正於2016年3月的〈兩岸地方政府交流的機遇與挑戰〉論及：「台灣似可選擇以金門作為兩岸次區域合作的先行先試區，若成效良好可逐步再推廣到其他縣市。」「金門在兩岸城市合作已進入兩岸次區域合作層次，若未來進一步深化合作，則需要中央政府給與金門更多『放權讓利』的授權，才能進一步有所作為。」
106年9月30日「兩岸交流30週年活動-小三通回顧與展望研討會」行政院政務委員張景森結語時的指示：「因應金馬地區發展需要，福建省政府暨行政院金馬聯合服務中心刻正研擬提請修正離島建設條例等相關規定，授予金馬地區發展上更大的彈性，以符合地區實際需求。」
520新政府即將上任，前瞻未來離島發展，唯有中央以宏觀的格局、膽子大一點、步伐快一點，以開放、授權、重新給予離島發展定位，經公眾諮商路徑，俯聽離島民意，排除（或放寬）其他法律對離島發展之限制，修正離島建設條例，下放給予充裕之財源，如此才能有更大的發展格局，擺脫離島邊陲的宿命。對於金、馬、澎三離島未來之發展，則應依憲法增修條文，比照「原住民族基本法」，考量離島特性，借鏡國外案例，制定「離島基本法」，方能給予三離島更多基本權益之保障，予以扶助及促進其發展。