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導入國際趨勢建立文化資產影響評估機制的重要性

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國際文化紀念物與歷史場所委員會(ICOMOS),於2024年底擬定未來三年(2025-27)科學委員會研究計畫(Triannual Scientific Plan, TSP),聚焦在文化資產面對災害和衝突戰爭下的因應對策,同時包括人為開發和氣候變遷等風險的影響。將文化遺產周邊環境不可避免的開發行為,列為可能的災害因子要求事先進行影響評估,是一個值得注意的重要趨勢。2022年聯合國世界遺產中心(WHC)和國際文化遺產保存研究中心(ICCROM)合作出版《世界遺產影響評估指南,HIA》是近來最受到各國重視的執行工具。至2024年為止,已有350個國家的世界遺產依照這份文件,作出遺產影響評估。
每一處世界遺產登錄前,雖然都已劃定遺產的範圍和適度的緩衝區,但也清楚了解未來不可避免面對可能來自公私部門開發建設的影響,必須及早建立制度發展應用的程序,以避免可能在未來面對的各種不利情況,並確保開發需求和遺產保存達到雙贏;HIA也正是因應這項需求推出的文件。
HIA是一個「事前」的評估程序,包括三個階段和十一個步驟。第一個階段是建立對於文化資產周邊環境管理的需求,主要由政府執行,包括篩選(確認是否需評估)與界定範疇(含範圍與評估需求)等兩項工作。第二個階段是作成開發影響評估與對策報告,針對前期範疇由開發主體委由專業獨立團隊負責,包括基準評估(遺產價值現況)、擬議行動和替代方案、影響識別與預測、影響減輕與強化及做成報告等六項工作。最終是審議影響評估階段,由政府和專業顧問執行,包括審查、決策及追蹤等三項工作。需要評估的衝擊,可能包括政府的公共建設案或私部門的開發案,也可能涉及觀光政策和商業行為的影響等多元情況;審議的基準以確保遺產價值優先兼顧環境活化需求,與一般由都市計畫觀點出發的影響評估不同。基本上是一個清楚且容易理解的架構,且可以確實執行的有效程序。
澳洲是世界遺產保存的先進國家,早在1979年就由澳洲ICOMOS發佈有名的「布拉憲章」,揭示文化遺產價值優先的保存觀念,清楚的指出由價值的指認,經保存以至管理維護的三個階段,目前已成為世界各國共同尊重且引用的重要文件。澳洲很早即已建立清楚的古蹟週邊環境影響評估程序。以新南威爾斯州和雪梨市政府為例,於古蹟周邊首先由政府研訂發展控制計畫(DCP),對開發行為訂出基本規範要求;倘有開發行為,再由開發者提出對應的遺產影響對策(HIS);這種程序和架構與2022年ICCROM提出的HIA基本上是一致的。
我國文化資產保存法在第34至第38條,規範古蹟周邊環境保存的觀念與執行架構,並以第34條和第38條較常使用。然而仔細觀察立法意旨,仍屬於被動式於開發時因應申請方才啟動,明顯欠缺HIA於事前第一階段「建立需求」的關鍵規劃行動,復以概括性的高度、色彩、形貌、觀覽通道等都市設計思考,作為面對千百處多元多樣文資與環境的審議原則;造成開發前幾乎沒有任何參考指引,而審議中又缺乏明確的原則規範依循,致使執行階段常出現時間延宕現象,確實需要檢討。
金門擁有豐富的古蹟歷史建築,並有許多位於傳統巿街或聚落內。雖然目前它們都已受到都市計畫、自然村計畫以及文資法的保護與規範,然而面對越來越多可能的開發需求,應及早思考文化資產以及周邊環境的保存與開發。2012年起金門因著推動世界遺產潛力點計畫,長期邀請澳洲遺產協會專業團隊,系統性地分享介紹各項保存先進觀念,其中也包括了HIA。導入國際趨勢建立文化資產影響評估機制,重新擬訂計畫針對每處文化資產價值與立地環境特性研提事前規劃的HIA,由後續開發者依文資法申請審議,確實是一個可以參採的方向。

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