─讀許文富教授農業政策導論心得之一

農業結構是農業政策的根基，也是支撐農業的骨架。因此，農業結構政策連同生產政策與價格政策，被視為農業政策的三大支柱。所謂農業結構，可以說是支撐農業的各種生產要素特徵和有關的經營管理制度，以及其互動關係的總稱。這裡所指的生產要素包括土地、氣候、勞動力及資本；而經營管理制度，主要是指農地所有權的歸屬，農場經營型態以及法規習俗等制度而言。

農業經營效率或生產成本之高低，與該地區之農業結構有密切之關係，而產生這種影響的力量，主要來自農業結構的構成因子之互動關係。而其構成因子有下列七項，僅敘述如下：

一、農場經營規模

農場的規模是農業結構最基本的構成因子，因為土地是農業生產的基本要素，無土地則勞動及資本皆無法投入，生產的功能也就無從發揮。農場經營規模包括農場面積的大小以及土地複種指數(使用次數)。一般而言，農場經營規模在一公頃以下之小農制，其勞動力無法充分發揮，資本不能集約投資，生產資材成本無法降低，以致所得偏低，故絕對不是一種良好的經營型態。農場經營規模在二、三十公頃以上之中農制或達百公頃以上之大農制，其效率也隨之提升，原因是可以更經濟的利用農家勞動力及其生產要素，也就是說，生產資材在大量採購之下會比少量採購較便宜，可以使每單位產品的生產成本降低，資本投資集約度高，經營管理更經濟，所得提升。在在顯示中大型農場制之經營效率遠比小農場制要高。這正是目前世界各國農業的潮流，也是目前台灣推動共同經營及策略聯盟來間接擴大農場經營規模的一種作法。

二、農地所有權制

農地的所有權可分為私有、公有及國有三類。此三種所有權制都是影響農業結構的重要因子。如今，凡是自由民主的國家多採土地私有制，而社會主義國家則多採國有制，至於以放牧為主的國家則認為土地屬部落居民大家所公有，所以採行公有公用制。在土地私有制的國家，農民會愛惜自己的土地，因為生產物均歸私人所有，所以生產意願強，願意在土地上投入更多的資本及勞動力，也願意引進新技術從事生產，生產力隨之提高。至於土地國有的國家，農民只有土地使用權，在觀念上，土地屬於他人，故其對土地的愛惜自當不如對自有地的情形那樣高，致不願意多投入於農場的設施、生產資材及勞動力，結果，生產力常較土地私有制的國家為低。

金門地區土地政策雖為私有權制，唯農場經營面積過小，為充分有效發揮農場經營管理，勢必採行農地購買及租賃方式來擴大農場面積，購買農地受限於資金龐大，農民負擔沉重。租賃方式又受三七五減租條例影響，地主大多不願將農地出租，寧願任其荒蕪，以致耕種者未經地主同意，就自行亂墾亂耕，延生出許多土地糾紛。政府似宜以政策誘導，使其步入正軌。

三、經營主體

農業的經營主體可分為家庭農場、公司農場(企業化農場)、合作農場及集體農場等。一般認為，家庭農場制的農業生產力較他型農場為高的最大理由是，農業是生產生物性產品，易受天然災害影響，而且需要細心照顧方能有所收穫，並改善品質，而家庭成員是照顧農業最好的單位。當然，公司農場也有其優點，由於其規模大，一切工作可按照計畫行使，而且尚可聘請專業人員經營管理，其效率也可能比家庭農場高。

如果金門未來推行公司農場(企業化農場)，可以農地面積為股份，集五十至一百公頃為一公司農場，並共同集資購置生產資材，交由少數專業人士經營管理，所得利潤按所持股份多少分配。如此，則可解決公司農場購地困難、大農戶獨享農業利益、農地拋荒、人力及機械投資過剩之問題，最重要的是可使小農戶亦可享受大農制之利益，並大幅提高農民所得。

四、家庭農場中自耕農與佃農之比例

自耕農與佃農之比例，造成農業結構上的問題，主要是佃農之經營所得偏低，從而影響其生產意願及再投資能力之問題上。在地租高昂地區，佃農無法獲得所投入之合理代價，使得他們缺乏進一步投資於農場或引用新技術，以提高產量。在地租低廉地區，地主又不願將農地出租，佃農取得農地困難。

五、勞動力之年齡層

農家勞動力之年齡層在農業結構上的作為，主要是從勞動之品質著想。如果農場之勞動力普遍多是青壯年人，則其企劃能力、應用新技術及操作農機的能力也較高，所以可提高生產力，單位成本隨之降低，農業所得也將提高。反之，農業所得偏低，工作又倍極辛勞，務農又毫無社會地位可言，試問？有那些年輕人願意留鄉務農。青壯年人離農朝向工商界發展，老年人成為鄉村唯一務農的勞動者，勞動力品質低，生產力差，農業所得隨之降低，因而形成惡性循環。因此，如何提高農民所得，以誘使青壯年人重回農業職場，進而改善農業勞動力之品質。

六、專兼業農之比率

專業農的最大優點是農場主會全心全力投放其人力與財力於農場上，且會細心照顧其作物，農場生產力也因而得以提高。但兼業農則未盡然，因其農場收入常被視為副業收入，且佔家庭收入之比率不甚高之故，其投資於農場之意願，必不如專業農之高，自然地，其農場生產力也受到影響。一般而言，農場面積在一公頃以下之小農，因要增加家庭收入其兼業比率較高。

七、農場經營的集約度

農場經營的集約程度，可分為資本集約、勞力集約，資本與勞力均集約。由於農場上的部份勞動力可由資本取代(如農機替代人畜力)，以致各種經營集約度對生產效率之影響，沒有一定的規則，但無可否認的，資本集約涵蓋的範圍較大，包括科技、資訊、設施等，所以其對生產效率之提升必大於勞動集約的情形。

綜觀上述，農業結構的構成因子，對農業生產力均發生直接或間接的影響。所以改善農業結構不良因素，農業生產力就得以提升，農業生產力提升，農業所得就提高，農業所得提高，農民就有意願擴大農場經營規模，資本集約度提高，青壯年人就有意願回流農村務農，農業勞動力品質就變優，形成優質的良性循環。

所以，農業經營獲利程度決定農業結構因子的改善，如果農業經營獲利程度低，而且前景也不看好時，農民的生產意願也隨之低落，而不利於農業結構的改善。因為農民一方面是耕耘者，一方面也是經營管理者，他們從事農作生產事業，需要考量成本與價格之間的關係。只有在成本與價格間之差價合理，才願意繼續生產。否則，在無利可圖之下，無論政府的計畫如何，他們未必能遵照政府的推廣去生產某種作物，或根本放棄農業而改行他就。