壹、立法程序

法律者，維持社會秩序為目的，透過國家公權力強制實行的一種社會生活規範，由於我國係成文憲法國家，因此，法律之規定與運用均以成文法為主，亦即直接法源，包括憲法、法律、命令、自治法規（自治條例、自治規則）等，而以間接法源為輔，包括須經國家之承認始發生效力者，如習慣法、法理、案例、解釋、學說等。

因為成文法律係以白紙黑字作為權利義務得、喪、變更之準據，所以立法程序必須嚴謹，在所謂「事不過三」、「三思而後行」下，立法程序亦以三讀為原則，而法律必須公布周知，始能對外產生效力。因此，立法程序包括提案、議決（審查、討論、表決）、公布與覆議、生效、修正與廢止等階段，而其中除覆議的提出為行政機關特有的權限、修正與廢止則是在有必要時始為之外，其餘均是立法必經的程序：

一、提案

提案有政府提案及立法委員提案之別，立法委員提案，除法律案應有三十人以上之連署外，其他提案除另有規定外，應有二十人以上之連署：立法院會議審議政府提案與委員提案，性質相同者，得合併討論（立法院議事規則第8、15條）

雖然憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」但因創制及複決之法源尚未具備，公投入憲亦未完整，因此，立法為立法院的專賣事業，而立法必然先要有草案，根據我國憲法之明文規定與大法官的憲法解釋 ,只有五院及一定人數（30人）以上連署的立法委員才有向立法院提案的權限，至於人民僅能透過立法委員為之。政府機關及立法委員提出之議案，每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議（第13條）。自此，不論官方提案或委員提案，在立法院改選後即必須重新提案，否則只能成為立法院相關公報的記載對象而已。

二、議決

立法院依憲法第63條規定所議決之議案，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之（立法院職權行使法第7條）。所謂議決，通常經過下列各種程序，即審查、討論及表決。

（一）審查

議案向立法院提出後，恆先交付立法院有關委會審查，立法院各委員會雖與立法院之整體有別，惟各委員會之審查意見，恆為立法院會議所採納，故各委員會審查各議案，實為立法院審議議案之必經程序。

當然，提案後仍有撤回的可能，而議案性質相同者，為求符合立法的經濟性，得為併案審查。凡此見諸立法院職權行使法第12條：「議案完成二讀前，原提案者得經院會同意後撤回原案。法律案交付審查後，性質相同者，得為併案審查。法律案付委經逐條討論後，院會再為併案審查之交付時，審查會對已通過之條文，不再討論。」

（二）討論

所謂討論，乃立法院會議時，進行會議之程序，法律案及預算案之議案，應經三讀會議決之（立法院職權行使法第7條）。

第一讀會，依據立法院職權行使法第8 條第1項規定，由主席將議案宣付朗讀開始。「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員審查。但有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」（第2項）第一讀會基本上為形式審查，有時候只是唸完標題，就因為有足夠之委員護航，即快速地進入第二讀會程序。

立法院職權行使法第9條之第二讀會程序，乃立法之重頭戲所在：「第二讀會，於討論各委員會審查之議案，或經院會議決不經審查逕付二讀案行之。第二讀會，應將議案朗讀，依次或逐條提付討論。第二讀會，得就審查意見或原案要旨，先作廣泛討論。廣泛討論後，如有出席委員提議，三十人以上連署或附議，經表決通過，得重付審查或撤銷之。」多數經過交換、協商進入二讀會之議案，都卡在二讀會無法完成，因為二讀會除逐字逐句廣泛討論外，最重要的是有可能被重付審查，甚至被撤銷，以致胎死腹中。

當法案經過二讀會審慎討論之後，提案的機關或委員基本上可以鬆口氣，因為依據立法院職權行使法第11條規定：「第三讀會，應於第二讀會之下次會議行之。但如有出席委員提議，三十人以上連署或附議，得於二讀後繼續進行三讀。第三讀會，除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正。第三讀會，應將議案全案付表決。」

（三） 表決

主席對於議案之討論，認為已達可付表決之程度時，經徵得出席委員同意後，得宣告停止討論：出席委員亦得提出停止討論之動議，經三十人以上連署或附議，不經討論，由主席逕付表決，表決應就可否兩方依次為之，議案之表決方法如下：（1）口頭表決（2）舉手表決（3）表決器表決（4）投票表決（5）點名表決（議事規則第33、35、36條）。

三、公布與覆議

行政院得就立法院決議之法律案、預算案、條約案之全部或一部，經總統核可後，移請立法院覆議（第32條），乃行政院請求立法院覆議。憲法第72 條規定：「立法院法律案通過後，移請總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第57 條之規定辦理。」換言之，法律案經立法院三讀通過，還不是法律，這種準法律還必須經過總統與行政院這一關。總統與行政院均屬執行法律之政權，依法行政為其權力行使之準則，因此，當立法院三讀通過之法律案，為求慎重，移請國家元首公布前，必須讓行政權有表達反對意見之機會，此即所謂的法律案覆議之提出，由於我國的憲政體制，總統握有實權，因此當總統認為立法院呈送的法律案沒有問題時，即依憲法第37條規定，請行政院院長副署（以示負責）後，在十日內公布。若認為有問題，而行政院亦認為或自己認為窒礙難行，則依憲增修條文第3條第2項第2款規定，同樣在法律案送達後十日內，移請立法院覆議，立法院在十五日內或二十二日內（立法院在休會期間遇行政院移請覆議時，應在7日內自行集會，並於開議後15日內作成決議），應作成決議，若未在時效內作成決議，或未經全體立法委員二分之ㄧ以上決議維持原案，則原決議無效 ，亦即準法律無法通過。

四、生效

法律之規定無不要求人民配合與遵守，除了要由元首公布外，亦必須讓人民有調整適應新法之心理準備，如此才可以在將來違法時，依法處罰之。由於法律案在立法院係以公開透明的方式，進行三讀之程序，因此，當法律明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力（中央規定標準第13條）；當然，立法院也可以特別規定，或授權行政機關規定法律之施行日期，此時，依據中央法規標準第14條規定，自該特定日起發生效力。

五、修正與廢止

法律是人制訂的，當然可以由人事後修正或廢止之，否則惡法亦法，豈不作繭自縛？法律的修正與廢止，其應經之程序與失效日期，均與立法相同。應特別注意的是，法律之修正或廢止程序在未完成前，原來法律的效力依舊存在，不因其已成為大家共識下應被修改或廢除之惡法，而可輕忽它的存在。

貳、自治條例之制定問題

自從民國88年1月25日總統頒布「地方制度法」施行後，中央與地方分權亦漸落實，對於國民而言與立法院所制定法律具有相同拘束效果者，為市、縣議會所制定、市縣政府所公布之自治條例。在中央與地方同質性下，地方議會之議員亦由人民選舉產生，目前不分區代表制度僅於中央之立法院實施，因此，直轄市或縣市議會之議員，均由人民直接選舉產生；在議會自主與自律之前提下，每個議會均得自行制定議事規則，但因民主並不分中央與地方。因此，地方議會之議事規則，均以立法院職權行使法為準繩，自治條例之制定程序亦須經過三讀會程序，不同者，乃地方制度法之特別規定與自治條例立法權限未臻明確。

一、核定

依據地方制度法第26條第4項規定：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後、應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」

由於地方制度法賦予地方立法機關制定新台幣十萬元以下罰鍰，以及其他種類行政罰規定之權限，為避免地方政府各自為政，造成一國多制現象，地方制度法規定，地方議會立法完成後，若自治條例定有罰則，則應分別報經行政院等上級政府核定後，始得發布。

然而，此規定並未臻明確。以近來實施地方自治之實際情況而言，會有此規定之適用，是在直轄市或台北等各縣市，當其由與現任總統不同政黨背景人士主政時，出現中央與地方不同調，必須依法解決之情形。而其處理方式，乃硬生生地將地方之立法決議退回，誰叫你無法入主中央！

二、備查

就地方制度法第26條第4項後段規定，未定罰則之自治條例應送上級政府或主管機關備查，依據地方制度法第二條用詞定義，「四核定：指上級政府或主管機關對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」「五備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府主管機關知悉之謂。」。據此，若法律規定應經核定之事項，在上級政府或主管機關未核准前，不生法律效力；法律規定應備查者，上級政府機關沒有任何置喙空間，僅將資料放在法令檔案櫃中。

此模式亦應適用於行政監督上，若上級政府或主管機關對於下級政府或機關之業務，依法只得備查時，除非是下級政府或機關，另有應受職務監督或法律監督之事項出現時，使得另案糾正，而不得逕行對於下級政府機關陳報備查之案件，以不符法令為由，不准備查。雖然，在最後結果上，下級所為不符法令之決定，同樣不能見天日，但兩階段之處理方式，對法律之清晰性卻大有幫助。否則，上級將下級應備查之案件，當作應經其核定之案件處理，省略了職務監督或法律監督應附具之理由，對於公務人員守法觀念之建立，以及將來行政爭訟之處理，均只是有壞處而無好處，因此，行政便宜在某些場合固然受用，但絕非可以一套用到底的原則。

至於行政機關在公文往來上，喜歡使用的「核備」字眼，或許是承襲過去不精確立法之歪風，每成為上級或長官打官腔的利器。殊不知，核定固然給與上級或長官准駁之權限，但隨之而來者，乃責任之承擔， 將來若有國家賠償責任，或行政、政治責任，進行核定之上級或長官，即應全盤負責，下級或屬官僅是奉命行事而已。因此，所謂的核備，若是核定與備查之縮寫，不僅顯露出公務員法律概念之缺乏，實不是二十一世紀的公務員所當為，近來各界已逐漸有少用核備字眼的共識，但仍未到全面不用的地步。

三、自主立法權限

自主立法權為地方自治的重要內容之一，然而，在現行制度下，地方法與國家法的界線並不明確，雖然地制法規定，「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」（第30條第1項），但是就自治事項之立法而言，是否宜於一概承認法律優先於自治條例，實則大有疑問。蓋自主立法何時牴觸法律的判斷通常並不容易，自主立法如較國家法做更廣泛或更高度的規範，並非一律皆該當於牴觸之情況；況且在保障地方自治的前提下，自治條例優先的情形並非不可想像。因此，地制法站在「國家法優先」的前提下所做的規定，即有再予檢討的必要。

至於最應該在地方制度法規定，以期以法律解決地方立法歧異之現象、落實地方透過自主立法，建立地方特色之制度，包括憲法及法律應容許地方自治團體就自治事項，享有一定之自主權限，賦予地方政府可作「上乘條例」與「橫出條例」規則之權限，前者係指自治條例基於國家法律同一目的、相同對象時，自治團體的訂定較國家法令更為嚴格規範之條例，做更嚴格之管制；後者則謂在與國家法令具有同樣規範目的之情況下，對國家法令規章以外的事項，得另以地方自治法加以規範，上述兩條例之授權有助於目前實施兩岸小三通的金門、馬祖等離島解決法律上之困境，則付諸闕如，將來修正地方制度法時，應正視此問題，否則地方分權永遠是口號，中央集權之弊端永遠無法透過權力下放而獲得舒緩。

參考書目：

一.中華民國憲法論 管 歐 2006.08

二.法律與生活 楊東連 2007.08

三.法律與生活 張永明 2005.01

四.地方法規定位之研究 黃錦堂 1997

五.金門縣立法權的形成與發展 張國丁 2005.06

（本文作者係國立金門技術學院兼任講師）